به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری فارس، بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد یکی از رویکردهای نوین بودجه نویسی در دنیا بوده، از دهه 80 مورد توجه کارشناسان قرار گرفته و اکنون از عملکرد به مباحثی همچون نتیجه و پیامد منتج شده است، اما طی این سال‌ها به دلایل و ملاحظاتی گام نخست آن در کشور نادیده گرفته شد. این بار در شرایط کنونی به جهت محدودیت منابع پیش روی دولت و رشد سرسام آور هزینه دستگاه‌های اجرایی مورد توجه قرار گرفته و به گفته مسئولان رویکرد بودجه ریزی مبتنی بر بهای تمام شده به اصلی در بودجه نویسی تبدیل و در لایحه بودجه سال ۹۷ تا حدودی متبلور شده است. یکی از کارشناسانی که از اواخر دهه 70 تاکنون مطالعات و بررسی های زیادی داشته و در این راستا تلاش های فراوانی کرده است دکتر محمد کردبچه است. نام او با بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد عجین شده و اکنون از فراز و نشیب‌ها و مصائب بکارگیری این مدل در طول این سال‌ها می گوید.
قسمت اول مصاحبه با محمد کردبچه بدین شرح است:
فارس: سال‌هاست بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد به عنوان یکی از مدل‌های بودجه ریزی برای کشور مطرح است اما تاکنون عملیاتی نشده، این شیوه چه تعریفی دارد و چه هدفی را دنبال می‌کند، چه وجه تمایز با شرایط موجود ایجاد می‌کند که باید در این مسیر گام برداشت.
کردبچه: سه مشکل اساسی در نظام بودجه‌ریزی داریم، شاید مشکلات زیاد باشد اما سه مورد اساسی‌تر است: ۱ـ کسری تراز عملیاتی بودجه؛ تفاوت بین اعتبارات جاری با درآمدها است که نکات منفی بودجه است. از ابتدای برنامه چهارم یکی از اهداف این بود که کسری تراز عملیاتی به صفر برسد،اما متأسفانه این هدف محقق نشد. باید دو کار انجام دهیم. سرفصل درآمدها به غیر از واگذاری دارایی سرمایه‌ای و مالی است و از مالیات و سایر درآمدها ناشی می‌شود. بنابراین برای فائق آمدن به مشکلات باید به دنبال گسترش منابع باشیم که بحث اول آن درآمد مالیاتی است یا آنکه اعتبارات هزینه‌ای را منطقی کنیم. درآمدهای مالیاتی علی‌رغم تلاش‌های انجام شده، همچنان نسبت به تولید ناخالص داخلی حدود ۷.۵ درصد است؛ در هدف‌گذاری برنامه ششم این نسبت ۱۰ درصد پیش‌بینی شده و تا آخر برنامه باید رقم آن محقق شود. پیش‌بینی این نسبت برای امسال و سال آینده همان ۷.۵ درصد است ؛ یعنی تحولی در برنامه مالیاتی نداریم. اگر بخواهد این درآمد اضافه شود، از سه طریق شامل نرخ مالیات، تعرفه و توسعه پایه مالیاتی باید اقدام شود یا بهره‌وری نظام مالیاتی با همان امکانات ارتقا یابد.
فارس: یکی از مباحث قابل توجه برای افزایش درآمدها و جلوگیری از فرار مالیاتی بانک‌های اطلاعاتی و حساب‌های بانکی است.
کردبچه: بله، این مباحث در نظام جامع مالیاتی پیش‌بینی شده، اما هنوز مشکل وجود دارد. ایراد دیگر اینکه حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان معافیت مالیاتی وجود دارد. طبق برنامه ششم، ضمن آنکه نباید معافیت جدیدی ایجاد شود، درآمدها باید افزایش یابد. انعطاف برای بالا بردن درآمد مالیات نداشتیم. در لایحه بودجه سال ۹۷ شاخص پایه مالیات ارزش افزوده به نسبت تولید ناخالص داخلی به قیمت جاری است.۶۰ درصد تولید ناخالص داخلی معاف از مالیات است. با این وجود ۵۰ هزار میلیارد تومان مالیاتی اخذ می‌شود اما بازهم، اعتراض‌های زیادی به این مالیات وجود دارد. بیشتر کشورها درآمدشان از طریق مالیات مصرف و ارزش افزوده است. رشد ۱۰ درصد مالیات برای سال آینده پیش‌بینی شده در حالی که رشد تولید ناخالص داخلی ۱۴.۵ درصد خواهد بود، حتی نتوانستیم به نسبت این رشد، افزایش درآمد مالیاتی داشته باشیم.
در این حالت باید در بخش اعتبارات هزینه‌ای صرفه‌جویی کنیم و هزینه‌های موازی حذف شود که در بند ۱۶ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی آمده است. نکته دیگر؛ حجم وسیع طرح‌های نیمه تمام و تعهدات ناشی از آن تا رقم حدود ۵۰۰ هزار میلیارد تومان است و با روند اجرایی کنونی و اختصاص ۴۰ تا ۵۰ هزار میلیارد تومان حداقل ۱۰ سال طول می‌کشد که طرح‌های نیمه‌تمام پایان یابد.
فارس: مگر گفته نمی‌شود ۳۰ هزار میلیارد تومان فرار مالیاتی داریم، اصلاً بحث معافیت‌ها به کنار، چرا جلوی آن گرفته نمی‌شود؟
کردبچه: بله، اگر بهره‌وری بالا برود بهتر می‌توان جلوی آن را گرفت. برای فرار مالیاتی از طریق شناسایی باید اقدام شود. کشورهای توسعه‌یافته کمتر از ۱۵ درصد مالیات اخذ نمی کنند حتی برخی از آنها تا ۴۰ درصد مالیات می‌گیرند.
در بحث اعتبارات هزینه‌ای دو مدل؛ یکی طبقه‌بندی اقتصادی و بر حسب جدول هفت پیش‌بینی شده، فصل اول جبران خدمت کارکنان و فصل ششم رفاه اجتماعی شامل بیمه، صندوق‌های بازنشستگی و حمایتی؛ جمع آنها ۷۰ درصد اعتبارات هزینه‌ای را تشکیل می‌دهد. وقتی ۱۰ درصد این دو فصل رشد یابد، مابقی فصول باید کم شود تا متوسط افزایش اعتبارات هزینه‌ای به دست آید. این بحث اشکال دارد، زیرا قراردادهای خدماتی در فصل دوم می‌رود که مجبورید ۱۰ درصد رشد دهید. یارانه‌ها را می‌خواهید کاهش دهید، اما امکان صرفه‌جویی وجود ندارد.
دومین طبقه‌بندی مربوط به روش عملیاتی است که ۱۰ امور و ۴۹ فصل دارد. ۴ امور دفاعی، امنیتی، سلامت، آموزش و پژوهش و رفاه اجتماعی از کل اعتبارات هزینه‌ای ۲۷۶ هزار میلیارد تومان، سهم ۷۷ درصدی و جمع ۱۰ امور سهم ۸۵ درصدی دارند. آیا با وضعیت منطقه می‌توان امور دفاعی امنیتی را کاهش داد؟ می‌شود سلامت را کم کرد؟ این همه وزیر بهداشت عنوان کرد برای اجرا کسری دارد. آیا می‌توان اعتبار آموزش و پرورش را با مطالبات معلمان و بازنشستگان کم کرد؟ رفاه اجتماعی و مستمری‌های بنیاد شهید یا کمیته را چکار کنیم ؟ واقعاً نمی‌شود. محدودیت‌های بزرگی داریم.
اعتبارات عمرانی، هر سال به دلیل کمبود درآمدها به اعتبارات هزینه‌ای فشار می‌آورد. اول باید هزینه جاری را پوشش داد و مابقی را به عمرانی‌ها اختصاص داد. به این اجبار اعتبار عمرانی‌ها کم می‌شود به همین خاطر در سرمایه‌گذاری مشکل ایجاد می‌کند. سال گذشته عملکرد عمرانی حدود ۴۰ تا ۵۰ هزار میلیارد تومان بود. وقتی اعتبار نیست، طرح‌های نیمه‌تمام باقی می ماند.
فارس: حالا چه اتفاقی برای بودجه سال آینده افتاده تا بتوان بخشی از این مشکلات را کم کرد؟
کردبچه: در مورد درآمدها حداکثر فشاری که به مالیات آوردیم که بازهم سازمان مالیاتی رضایت ندارد، حدود ۱۰.۵ درصد اضافه شد. با این وجود ۴ درصد کمتر از میزان رشد تولید ناخالص داخلی است.
در بخش تملک دارایی سرمایه‌ای تنها چاره تبصره ۱۹ لایحه است که اگر مجلس هم تصویب کند با اعتبارات نقدی و تسهیلاتی که دیده شده، می‌توانیم ۱۴ هزار پروژه پیشنهادی را در قالب مشارکت یا فروش تعیین تکلیف کنیم. تنها راه هم همین است، چون منابع کافی وجود ندارد و هر قدر زودتر اجرا شود ضرر آن کمتر است.
فارس: شما در دولت‌های مختلف فعالیت کردید به همین خاطر می‌خواهیم که فارغ از مباحث سیاسی نظر بدهید. کارشناسان معتقدند که انتشار اوراق مالی، آینده فروشی است و دولت‌های بعدی متضرر خواهند شد؟ اما دولت همین شیوه را برای طرح‌های عمرانی در نظر گرفته است.
کردبچه: راه دیگری وجود ندارد. نه آنکه بحث میان بهترین یا بدترین راه باشد. منابعی برای طرح‌های عمرانی وجود ندارد. نمی‌توان برای سرمایه‌گذاری، روی درآمدهای نفت که قابل اتکا نیست حساب کرد. اقتصاد مقاومتی برای همین تأکید شد؛ باید جایگزین پیشنهاد شود. با تجربه‌ای که دارم تنها راه آن واگذاری طرح‌ها است.
در بسیاری از کشورهای دنیا، سهم اعتبارات عمرانی در بودجه زیر ۱۰ درصد است. کشورهای پیشرفته ۳ تا ۴ درصد است، زیرا کار عمرانی را دولت انجام نمی‌دهد و توسط بخش خصوصی یا شهرداری اجرا می‌شود، ما هم جدا از این قاعده نیستیم. دولت باید کار حاکمیت انجام دهد. فقط طرح‌هایی را اجرا کند که نمی‌شود دست بخش خصوصی داد. براساس تجربه دیگر کشورها و اضطرار بودجه باید واگذار کنیم. اینکه سهم عمرانی‌ها در بودجه افزایش یافته افتخار ندارد.
افتخار این است که با واگذاری در تکمیل آن تسریع شود. اعتبارات هزینه‌ای اگر بالا باشد، چه اشکالی دارد. مشکلات تأمین اجتماعی، سلامت و بدهی صندوق‌های بازنشستگی پرداخت می‌شود. کمبودهای دفاعی و امنیتی را جبران می‌کنیم و هر دفعه ارقام بیخودی (طلب‌های بین‌المللی) را برای این موضوع اختصاص دهیم که قابل تحقق نیست و درنهایت مجبور می‌شویم از بودجه جاری بپردازیم.
فارس: مشکل این است که پول عمده دست دولت است و بخش خصوصی قدرتمند برای ورود به طرح‌های عمرانی نداریم بنابراین راهی ندارد، دولت باید به این طرح‌ها ورود کند.
کردبچه: تبصره ۱۹ برای همین است که از محل اهرم شدن منابع بودجه، صندوق توسعه ملی و ۶ هزار میلیارد تومان منابع بانک‌ها برای تسهیلات این بخش پیش‌بینی شده است. راه چاره این است که بهره‌وری اعتبارات هزینه‌ای ارتقا یابد که به موضوع بودجه‌ریزی مبتنی به عملکرد بازمی‌گردد. هدف اصلی این مدل، افزایش بهره وری اعتبارات هزینه ای است، یعنی آنکه با پول کمتر کار بیشتر انجام شود. بحث کارایی و اثربخشی را وارد بودجه‌ریزی می‌کند. کار مفید و اثربخشی باید ایجاد شود. همینطوری پول به دستگاه نمی‌دهیم. نظام چانه‌زنی در بودجه را به هم خواهد زد.
فارس: همیشه روی کاغذ بحث اثر بخشی و بهره‌وری می‌شود حالا بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد چگونه این کار را می‌کند؟
کردبچه: از طریق اصلاح مدیریت مخارج بخش عمومی. برای افزایش بهره‌وری باید اختیارات را بالا برد. سال جاری اعتبارات حقوق و مزایا مستمر ذیل اعتبارات هزینه‌ای در ستونی برآورد شد که در لایحه ۹۷ برداشتیم. سال ۸۶ یعنی حدود ۱۱ سال پیش حکمی در بند «و» تبصره ۱۹ قانون بودجه بود، مشکلاتی که در پرداخت حقوق و مزایا در دولت احمدی‌نژاد بود. دستگاه‌ها، اعتبار حقوق و مزایا را در فصول دیگر خرج می‌کردند و می‌گفتند پول نداریم. برای اینکه صورت مسئله را پاک کنند، ستونی برای حقوق و مزایا ایجاد و تمام اعتبار آن به خزانه می‌رفت تا دستگاه با ۳۰ درصد اعتبار تمام برنامه‌ها غیر از حقوق دستمزد را اجرا کند. با اینکه این موضوع فقط مربوط به سال ۸۶ بود، ۱۱ سال این کار تکرار شد. این پول را در ۲۰ روز اول به ردیف متفرقه‌ای می‌بردند و از دسترس دستگاه خارج بود و لیست حقوق را به سازمان می‌دادند و براساس آن حقوق پرداخت می‌شد. سازمانی که محصول یا تولید و خدماتی دارد باید اختیار داشته باشد.
برای سال آینده در تبصره ۲۰ لایحه گفتیم دستگاه‌هایی که بودجه خود را عملیاتی اجرا کنند اختیار کامل برای جابه‌جایی فصل‌ها دارند. تفاهم‌نامه با دستگاه‌ها داریم که هزینه تمام شده، میزان اعتبار و اختیارات مشخص است، اگر توانستند هزینه تمام شده را کاهش دهند، ۵۰ درصد آن در اختیار دستگاه برای پرداخت پاداش و ۵۰ درصد دیگر برای عمرانی‌ها هزینه شود. یعنی در عین حال که مشوق دارد، براساس تفاهم‌نامه، پاسخگو خواهد بود و در مراحل مختلف ارزیابی خواهیم کرد. در کمیته تخصیص براساس گزارش عملکرد اعتبار پرداخت می‌شود.
فارس: گزارش عملکرد شامل چه مواردی می‌شود؟
کردبچه: همین مواردی که در تفاهم‌نامه و برنامه‌های اجرایی دارند، یعنی عملکرد کارهای انجام شده است. مدیری که عملکردش خوب باشد، تخصیص بالاتری می‌گیرد.
فارس: راستی‌آزمایی عملکرد چگونه خواهد بود.
کردبچه: توضیح گزارش عملکرد را باید بدهد نظام نظارتی در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد وجود دارد. اکنون گزارش‌گیری نمی‌کنیم. در این نظام به طور مستمر در جریان انجام کارها خواهیم بود.
فارس: گزارش‌گیر مستقل دارد یا سازمان انجام می‌دهد.
کردبچه: دستگاه مربوطه گزارش را به سازمان می‌دهد و در کمیته‌های تخصیص ارائه و بررسی خواهد شد.
فارس: برخی راه‌های انحرافی برای گزارش‌دهی خواهند داشت، چگونه با آن برخورد می‌شود.
کردبچه: جاهایی که ممکن است اشکال ایجاد کند، باید درست شود.
فارس: اگر بخواهیم مشابه‌سازی کنیم، شرکت‌ها گزارش عملکرد مالی می‌دهند که یک حسابرس مستقل تأیید می‌کند. آیا نظام حسابرسی دقیق وجود دارد؟
کردبچه: بودجه را با شاخص‌ها، هدفمند می‌کنیم. موفقیت این نظام مبتنی بر تداوم اجرا است، نمی‌شود یک سال اجرا کرد و بعد کنار گذاشته شود. همین اتفاق افتاده است. شرط اول این است که مسئولان رده بالای کشور این نظام را پذیرفته باشند و بخواهند عملیاتی شود.
کشورهای استرالیا و نیوزلند ۱۹۹۰ این کار را شروع کردند و الان می‌گویند به تکامل نرسیدیم. خیلی پیشرفت کردند. به سمت بودجه‌ریزی مبتنی بر پیامد رفتند و از بودجه‌های مبتنی برعملکرد و نتیجه عبور کردند. پیامد یعنی اینکه نتیجه نهایی را می‌بینید، مثلاً درصد قبولی افراد در نظام آموزش و پرورش را در نظر می‌گیرند. یا در بخش سلامت به سمت بروند که بیماری‌ها کاهش می‌یابد. متاسفانه در یک جلسه‌ای که در مجلس داشتیم نماینده مرکز پژوهش‌های مجلس گفته بود در بحث بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد کشورهای پیشرفته به نتیجه نرسیدند، ما می‌خواهیم اجرا کنیم! این مباحث پذیرفتنی نیست.
فارس: نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد چند مرحله دارد؟
کردبچه: ۴ مرحله دارد: ۱ـ برنامه‌ها و فعالیت دستگاه‌های اجرایی بازبینی و احصا شود ۲ـ تعیین شاخص‌های عملکرد و اهداف کمی ۳ـ تعیین هزینه‌یابی برنامه‌ها و فعالیت‌ها و هزینه تمام شده کالا و خدمات ارائه شده و ۴ـ فرایند بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد (نظارت، گزارش‌گیری و ارزشیابی) مدیریت شود.
فارس: اکنون اهداف و شاخص‌های کمی برای دستگاه‌ها احصا شده است.
کردبچه: در پیوست ۴ لایحه بودجه همین موارد احصا شده است. سال ۸۰ ـ ۷۹ پروژه‌ای در مؤسسه برنامه‌ریزی آن موقع برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی شروع شد. آقای زنجانی مسئول پروژه بود و من هم همکاری داشتم. ۲ مجموعه اصلاحات ظاهری و شکلی و نیز ماهوی انجام شد.
در بخش ظاهری طبقه‌بندی را به گونه‌ای تغییر دادیم که در اجرای نظام GFS صندوق بین‌المللی پول جزو اولین کشورها بودیم. خودم یک مدت رفتم واشنگتن در صندوق بین‌المللی پول. مأموریت هم نه، از مرخصی استحقاقی استفاده کردم. آنجا دو ماه استخدام شدم. با تمامی کارشناسان آنجا صحبت کردم، حتی خود کارشناسان مسلط نبودند، چون این نظام تازه آمده بود. بعد به ایران برگشتم و جمع‌بندی و طبقه‌بندی کردیم و در بخش ماهوی ذکر کردیم. آن موقع باید به سمت بودجه‌ریزی عملیاتی می‌رفتیم. زمان آقای ستاری‌فر این نظام را توضیح دادم با انکه در سازمان تنها بودم اما قانع شدند. بعد آقای ستاری‌فر گفت برو انجام بده، فقط خودش حمایت می‌کرد. تمام بدنه سازمان مخالف بود، چون کارشناسان با سیستم قبلی آشنا بودند و همه مباحث بودجه تغییر می‌کرد. با این حال کار را شروع کردم؛ یک مهندس کامپیوتر، با دو سه نفر دیگر دیتاها را وارد سیستم می‌کردند. یک سرور هم خریدند که در اتاقم گذاشتم. به مرکز کامپیوتر سازمان هم وصل نبود. بعدا آقای ستاری‌فر گفت نمی‌توانم اعتماد کنم، ممکن است جلو بروی و به نتیجه نرسی، اما من به طور موازی کار را دنبال کردم. دو شب مانده بود به زمان بودجه، به نتیجه رسید. بیشترین زجری که در زندگی کشیدم و چند شب نخوابیدم آن موقع بود. خودم هم باور نمی‌کردم از جداولی که تهیه شد، برای اولین بار جداول و تراز عملیاتی یا تملک دارایی سرمایه‌ای را به ادبیات بودجه آوردم. خیلی سخت است به کسی که یک عمر می‌گفته طرح عمرانی بگوید تملک دارایی سرمایه‌ای و بعد ازش بپرسید معنی آن چیست؟ خزانه‌دار کل کشور نمی‌دانست چقدر حقوق می‌دهد.
فارس: واقعاً؟
کردبچه: بله، نمی‌دانست از بس غیرشفاف بود. از سال 81 فهمیدیم کسی نمی‌دانست تراز عملیاتی چیست. زمان آقای میرزاده اوراق مشارکت می‌فروختیم و در درآمد می‌گذاشتیم. اوراق مشارکت استقراض از مردم است، باید در فصل دیگری باشد. طبقه‌بندی‌ها اصلاح شد حال آنکه چگونه اجرا می‌شود بحث دیگری است. آن موقع کسری بودجه ما با هیچ کشوری قابل مقایسه نبود، اما اکنون قیاس می‌شود. در هزینه‌ها، کار سرمایه‌ای انجام می‌دادیم. تمام موارد اصلاح شد، بودجه سال 81 را با 80 قیاس کنید، زمین تا آسمان فرق دارد. اوایل سال 84 هیأت‌های بانک جهانی می‌آمدند ایران، به خاطر مسائل سرمایه‌گذاری. با یک هیأت صحبت کردم که شما بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و بحث پژوهش و آموزش دارید؟ که درخواست کردم و از حضور من در کشورشان استقبال کردند. برای بحث به بانک جهانی رفتم و باز هم استخدام شدم و روزانه پول می‌گرفتم. در دو صفحه از صبح تا 6 بعدازظهر زمانبندی شرکت در جلسات می‌دادند و حتی با تمامی متخصصان بانک جهانی که مسئول بودجه‌ریزی در یک مؤسسه بودند صحبت کردم؛ باورم نمی‌شد. سال 84 پاورپوینتی تهیه کردم در قالب بودجه‌ریزی عملیاتی. همان موقع دولت تغییر کرد و فرهاد رهبر رئیس سازمان برنامه و بودجه شد و برای اولین بار من را خواست و به اتاقش رفتم. به من گفت شما کار بودجه‌ریزی عملیاتی کردید، من علاقه‌مندم می‌توانی کمک کنی؟ در اولین جلسه هیأت رئیس سازمان بودجه‌ریزی عملیاتی را ارائه و توضیح دادم، اولین جلسه‌ای بود که در سازمان بحث این شیوه مطرح می‌شد. همه نگاه می‌کردند. خودش گفت همه را قبول دارم، شما کار را شروع کن، من حمایت می‌کنم و از کوچک‌ترین واحد دستگاه اجرایی این روش را شروع می‌کنیم.
در سازمانی که نمی‌داند برنامه و فعالیت چیست، کار را شروع کردیم، 3 ماه به زمان ارائه لایحه بودجه زمان نداشتیم. برای دستگاه‌ها برنامه و فعالیت تعریف کردیم. دکتر رهبر سر این بحث دعوا می‌کرد و تا آخر پای آن ایستاد. اگر نگاه کنید، بودجه 85 با 84 خیلی متفاوت است، اما کامل نیست و اشکال زیاد دارد با این حال سال 86 کار بهتر شد. سال 87 تشکیلات سازمان تغییر کرد و فرهاد رهبر از سازمان رفت. در مدیریت بعدی در رابطه با یکی از موافقت‌نامه‌ها با دیوان محاسبات مشکلی پیدا شد و به همین دلیل کل موضوع و تمام تلاش‌ها ناقص و ناکام ماند. شیوه قبلی بودجه‌ریزی هم از دست رفته بود، بنابراین آنچه تا سال 92 داشتیم اسمش را نمی‌شود بودجه گذاشت زیرا مبتنی بر بی‌انضباطی بود. سال 92 با حضو ر دکتر نوبخت جلسه‌ای داشتیم که به من گفت بحث بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد مجدداً راه بیفتد و سال 92 همایش گذاشتیم و گفتیم می‌خواهیم چکار کنیم.
مصاحبه: مجتبی رحمتی
ادامه دارد...
