استانهای ایران چه زمانی و چگونه تشکیل شد؟
قانون تقسیمات کشوری میتواند از طرحهای بنیادی و اساسی کشور باشد که اگر درست و دقیق اجرا شود میتواند به مثابهی ریلی برای برنامهریزی، توسعه و تدوین نظام اداری کشور عمل کند. در واقع تقسیمات کشوری را میتوان مدیریت سرزمین نیز نامید. در این معنا، هدف از تقسیمات کشوری، اعمال حاکمیت کشوری در دورترین نقاط کشور است تا بتواند خدمات لازم را به سهولت در اختیار همگان قرار دهد.
به گزارش خبرگزاری فارس از تبریز، توران منصوری؛ تقسیمات کشوری از مهمترین اقداماتی است که برای برنامهریزی در سطح کشور یا منطقه به منظور ادارهی بهتر و بهرهبرداری بیشتر از امکانات موجود در آن منطقه صورت میگیرد. در همین راستا، دولتها برای ادارهی کشور و سهولت در انجام برنامههای عمرانی، سیاسی، اقتصادی و سیاسی، کشور را برحسب ویژگیهای طبیعی، قومی و نژادی تقسیم میکنند. البته این تقسیمبندی ثابت نیست و در طول زمان، در اثر عوامل مختلف از جمله طبیعی، اقتصادی، اجتماعی و مسائل سیاسی تغییر میکند.از لحاظ تاریخی، اولین تقسیمات کشوری در ایران به دوران داریوش اول هخامنشی در قرن ۵ ق.م برمیگردد. به نقل از هرودت، ایران آن زمان بر اساس ملاحظات قومی و نژادی، به ۲۰ قسمت و به نقل از کتیبهی نقش رستم به ۳۰ قسمت تقسیم میشد. پس از حملهی اعراب، تقسیمات کشوری ایران تغییر کرد و تقسیمات دیگری چون ایالات و امیرنشینها به وجود آمد. هر کدام از آنها نیز برای ادارهی امور قلمرو خود و اعمال حاکمیت و جمعآوری مالیات، قلمرو خود را به نواحی کوچکتری تقسیم کردند و هر کدام را به حاکم یا امیر محلی سپردند.با تأسیس سلسلههای مختلف چون غزنویان، سلجوقیان، ایلخانان مغول و صفویان، نظام تقسیمات کشور همچنان به صورت متمرکز باقی ماند و تنها بعضی نامهای سیاسی تغییر کرد، ولی کارکرد واحدهای تقسیماتی همچنان نظارت بر کشور و جمعآوری مالیات بود. این ساختار تا دورهی مشروطه ادامه پیدا کرد.در حقیقت در ایران تا قبل از مشروطیت، تقسیمات کشوری معنا و مفهوم خاصی نداشت. در دورهی قاجار و پس از مشروطه، اولین قانون مدون تقسیمات کشوری تحت عنوان «قانون تشکیلات ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام » تصویب شد:
مادهی ۱: مملکت محروسه ایران برای تسهیل امور سیاسی به ایالات و ولایات منقسم میشود.مادهی ۲: ایالت قسمتی از مملکت است که دارای حکومت مرکزی و ولایات حاکمنشین جزء است و فعلاً منحصر به چهار ایالت است: آذربایجان، کرمان و بلوچستان، فارس و خراسان.مادهی ۳: ولایت قسمتی از مملکت است که دارای یک شهر حاکمنشین و توابع باشد اعم از اینکه حکومت آن تابع پایتخت یا تابع مرکز ایالتی باشد.در مادهی اول این قانون، عبارت «مملکت محروسه ایران»، جایگزین «ممالک محروسه ایران» شد و پس از قرنها، ایران از حالت اتحاد نیم بند چند مملکت مجزا از هم، به یک مملکت تبدیل شد. براساس قوانین مصوبه، در ابتدا کشور به چهار ایالت شامل آذربایجان، کرمان و بلوچستان، فارس و بنادر و خراسان و سیستان و چندین ولایت تقسیم شد. از آن سال تا سال ۱۳۱۶ از حیث تقسیمات سیاسی، ایران به ۲۷ قسمت تقسیم شد که از نظر وسعت، جمعیت و آبوهوا با یکدیگر هیچ تناسبی نداشتند. هر یک از این قسمتها نیز بر اساس اهمیتی که داشتند دارای حکامی بودند که در مجموع همهی آنها مسئول حکومت مرکزی بودند.
در دورهی رضاشاه، به دلایلی در تقسیمات کشور تغییراتی ایجاد شد که اهم آنها شامل: ۱. مقتضیات رژیم حکومتی جدید و خاصهی نظامی، ۲. تحول در نظام ادارهی کشور، ۳. تحول در وسایل ارتباطی به خصوص در زمینهی راهها و وسایل حملونقل، ۴. اجرای برنامههای جدید اقتصادی. در نتیجه در یکشنبه ۱۶ آبان ۱۳۱۶، اولین قانون تقسیمات کشوری در جلسهی ۱۲ مجلس دورهی یازدهم شورای ملی تصویب شد. مطابق با آن، تقسیمات کشوری در ذیل پنج عنوان استان، شهرستان، بخش، دهستان و قریه قرار گرفت و این واحدها جایگزین کمات ایالت، ولایت و بلوک شدند. مسئول هر کدام از این واحدها نیز به ترتیب استاندار، فرماندار، بخشدار، دهدار و کدخدا نامگذاری شدند. بر همین اساس، برای کشور، ۱۰ استان و ۴۹ شهرستان در نظر گرفته شد. هر استان مرکب از چند شهرستان، هر شهرستان مرکب از چند بخش و هر بخش مرکب از چند دهستان و هر دهستان مرکب از چند قصبه و ده بود. تعیین محدودهی بخشها و دهستانها نیز به وزارت کشور محول شد. این استانها به این ترتیب بودند:
۱.استان یکم: زنجان، قزوین، ساوه، سلطانآباد، رشت، شهسوار۲.استان دوم: قم، کاشان، تهران، سمنان، ساری، گرگان۳. استان سوم: اردبیل، تبریز۴. استان چهارم: خوی، رضاییه، مهاباد، مراغه، بیجار۵. استان پنجم: ایلام، شاهآباد، کرمانشاهان، سنندج، ملایر، همدان۶. استان ششم: خرمآباد، گلپایگان، اهواز، خرمشهر۷. استان هفتم: بهبهان، شیراز، بوشهر، فسا، آباده، لار۸. استان هشتم: کرمان، بم، بندرعباس، خاش، زابل۹. استان نهم: بیرجند، تربت حیدریه، مشهد، قوچان، بجنورد، گناباد، سبزوار۱۰. استان دهم: اصفهان، یزد
از مهمترین ویژگیهای تقسیمبندی جدید، نامیدن استانها بر حسب عدد بود که توجیهی برای آن نیز وجود نداشت. از این رو، به مرور تغییراتی در آن ایجاد شد. اکثر تغییرات شامل ارتقاء بخش به شهرستان و تغییر تابعیت بخشها از شهرستانها بود. تغییر مهمی که میتوان نام برد ادغام استانهای سوم و چهارم و تبدیل به استان آذربایجان در سوم تیر ۱۳۲۵ و تأسیس استان تهران در همان تاریخ بود. در همین رابطه شهرستانهای قزوین، ساوه و محلات از استان یکم و شهرستانهای تهران و قم و دماوند از استان دوم با هم ادغام شدند و استان تهران را تشکیل دادند. نکتهی قابل ذکر این بود که قانون تقسیمات کشوری مصوب سال ۱۳۱۶، همچنان به قوت خود باقی بود و بر همین اساس، استانداران و فرمانداران همچنان به موجب «فرمان همایونی» منصوب میشدند. از این رو، محمدرضاشاه هنوز میتوانست از نزدیک و مستقیم در استانها و شهرستانها تأثیرگذار باشد. تا اینکه در نهایت در ۲۱ اردیبهشت ۱۳۳۹، در مجلس تصویب مادهی سیزده «قانون وظایف و اختیارات استانداران» اتفاق افتاد که براساس آن مقرر شد استانها بر اساس نام اصلی و تاریخی خود نامگذاری شوند. بدین منظور دولت بایستی با توجه به سوابق تاریخی نام استانها و حوزهی آنها را تعیین کند. تصویب تمام مواد «قانون وظایف و اختیارات استانداران» در مجلس شورای ملی ۲۸ ماه طول کشید و در ۲۱ خرداد ۱۳۳۹ به تصویب مجلس سنا نیز رسید. همچنین در مادهی ۱۲ همین قانون، یک نوع تقسیمات جدید به نام فرمانداری کل به وجود آمد که طبق آن کشور شامل ۱۴ استان و ۶ فرمانداری کل شد.
با افزایش تعداد استانها، کنترل حکومت مرکزی بر بخشهای مختلف کشور افزایش یافت زیرا افزایش استانها، افزایش تعداد استاندارهایی که با حکم همایونی منصوب میشدند را به دنبال داشت. از دیگر سو این اقدام، سست شدن تدریجی پیوندهای قومی و تاریخی را نیز به دنبال داشت. در ۲۵ مهر۱۳۵۷، استان تهران با ادغام شهرستانهای تهران، ری، شمیران، کرج و ورامین تأسیس شد. کاشان نیز از استان مرکزی جدا و به استان اصفهان ملحق شد. در ۱۳آبان ۱۳۵۷، شهرستان دماوند به استان تهران اضافه گردید. در واقع تا پایان حکومت پهلوی تمام فرمانداریهای کل به استان تبدیل شدند.
بعد از انقلاب ۱۳۵۷ تا سال ۱۳۶۲، اساس تقسیمات کشوری همان قانون ۱۳۱۶ بود. در جلسهی روز چهارشنبه ۱۵ تیر۱۳۶۲ مجلس دورهی اول شورای اسلامی، قانون جدید تقسیمات کشوری در ۱۸ ماده و ۲۲ تبصره به تصویب رسید. طبق این قانون وزارت کشور موظف شد اجرای این قانون را از نقاط دورافتاده و محروم آغاز کند. آئیننامهی اجرایی آن در سال ۱۳۶۳ در ۳۶ ماده و ۲۷ تبصره به تصویب هیئت دولت رسید و برای اجرا به وزارت کشور ابلاغ شد. در قانون مزبور هدف از تقسیمات کشوری چنین تشریح شده بود: برقراری نظام مطلوب تقسیمات کشوری به منظور هماهنگی در فعالیتهای مختلف سازمانها و مؤسسات دولتی، محلی و نهادهای انقلاب اسلامی در راستای اجرای سیاست عمومی جمهوری اسلامی ایران.تمرکزگرایی در ادارهی کشور، روح حاکم بر این قانون بود. مدیران محلی مانند استانداران و فرمانداران، هیچ اختیاری مگر تبعیت از سیاستهای ابلاغی دولت مرکزی نداشتند.از ویژگیهای بارز قانون مزبور، ایجاد واحدهای تقسیماتی از واحد کوچک به بزرگ بود. بر این اساس، دهستان کوچکترین واحد تقسیماتی کشور بود؛ از مجموع چند دهستان، یک بخش و از چند بخش یک شهرستان و از چند شهرستان همجوار یک استان تشکیل میشد. به عبارتی طبق مادهی ۱۱ از لحاظ نظام اداری «دهستان تابع بخش و بخش تابع شهرستان و شهرستان تابع استان و استان تابع تشکیلات مرکزی» خواهد بود. در این قانون هر گونه تغییرات در نظام تقسیماتی به جز استان، در اختیار هیئت وزیران بود. عوامل تعیین کننده در ایجاد واحدهای تقسیماتی، مسائل قومی و نژادی، شاخصهای طبیعی از جمله حوضهی آبریز، پستی و بلندی، آبوهوا، راههای ارتباطی با حفظ جهات سیاسی، اقتصادی بود.
علاوه بر این از سال ۱۳۶۲ به بعد بحث تعداد جمعیت، وسعت و تراکم به عنوان ملاکهای اصلی تقسیم کشور، به واحدهای مختلف سیاسی و تشکیل سطوح مختلف تقسیماتی مطرح شدند. همچنین واحد جمعیت به عنوان اصلیترین عامل ارتقاء سطوح تقسیمات سیاسی مطرح شد.طبق مادهی ۱۰، دولت موظف است «با حفظ جهات سیاسی اجتماعی، هر روستا را به نزدیکترین مرکز دهستان و هر دهستان را به نزدیکترین مرکز بخس و هر بخش را به نزدیکترین مرکز شهرستان و هر شهرستان را به نزدیکترین مرکز استان منضم نماید».قانون اصلاح موادی از قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب ۱۳۶۲ که در سال ۱۳۸۹ به تصویب رسید، جدیترین قانون اصلاح قانون تقسیمات کشوری مصوب ۱۳۶۲ است. این اصلاحیه برخی از حداقلها را برای ارتقاء سطوح تقسیماتی در مناطق مختلف کم تراکم و متراکم تغییر میدهد.
شاخصهای تأثیرگذار بر فرآیند تقسیمات کشوری
از مهمترین متغیرهای تأثیرگذار بر تقسیمبندی کشور میتوان به شاخص جمعیت، وسعت جغرافیایی، روابط فاصلهای، ویژگیهای طبیعی و فرهنگی اشاره کرد.متغیر جمعیت:میتوان گفت که مهمترین شاخص قانونی و رسمی مرتبط با تقسیمات کشوری، شاخص جمعیت است. به عبارتی ارتقای واحد سیاسی به مرتبهی بالاتر در گرو رسیدن جمعیت آن واحد سیاسی به سقف مشخص جمعیتی است. حداقل جمعیت برای تشکیل استان، یک میلیون نفر پیشبینی شده است.پراکندگی جغرافیایی:در حقیقت فضای جغرافیایی وسیع عامل تقسیمبندی فضای سرزمین به منظور کنترل و ادارهی آن بود. از این رو، وسعت جغرافیایی علت وجودی شکلگیری تقسیمات کشوری محسوب میشود. وسعت زیاد کشور در دورههای مختلف تاریخی، تعدد واحدهای جغرافیایی، طبیعی و انسانی را رقم زده که منجر به تنوع معیشتی، اجتماعی، قومی، نژادی و زبانی شده که این عوامل در مجموع زمینهی ایجاد واحدهای جغرافیایی و در نتیجه تقسیمبندی فضای سرزمین را فراهم آورده است.
متغیر دسترسی فاصله:توزیع خدمات در درون یک جامعه معمولاً براساس نقاطی صورت میگیرد که مردم دسترسی بیشتری به آن داشته باشند و این نقاط بیشتر تحت عنوان مرکز بخش یا استان شناخته میشوند. برهمین اساس، دولت طبق مادهی ۱۰ قانون تقسیمات کشوری، موظف است «با حفظ جهات سیاسی اجتماعی، هر روستا را به نزدیکترین مرکز دهستان و هر دهستان را به نزدیکترین مرکز بخس و هر بخش را به نزدیکترین مرکز شهرستان و هر شهرستان را به نزدیکترین مرکز استان منضم نماید».متغیر ویژگیهای طبیعی:جبر محیط و ویژگیهای طبیعی از عوامل مهم تأثیرگذار بر تحول تقسیمبندی فضایی سرزمین در دورههای تاریخی بوده است.متغیر فرهنگی، نژادی و قومی:کشور ایران با اقلیتهای قومی متنوعی که دارد باعث شده است الگوی تقسیمات خاصی در فضای سیاسی کشور ایجاد کند. این اقلیتها با توجه به فرهنگهای مشابه و مشترکی که دارند تمایل به داشتن یک الگوی تقسیمات خاص منطبق با این شاخصهها دارند. وجود اقوام ترک در شمال غرب ایران و ترکمن در شمال شرق، بلوچ در جنوب شرقی کشور و کُرد در غرب هر کدام متناسب با نژاد و قومیتی است که دارد.برهمین اساس، تا کنون فضای سیاسی کشور به لحاظ تقسیمات استانی تحولات زیادی را تجربه کرده که از جملهی آنها پیداش استانهای تازهتأسیس قم، قزوین، اردبیل، گلستان، خراسانهای رضوی، شمالی، جنوبی و البرز است.
نتیجهگیری
قانون تقسیمات کشوری میتواند از طرحهای بنیادی و اساسی کشور باشد که اگر درست و دقیق اجرا شود میتواند به مثابهی ریلی برای برنامهریزی، توسعه و تدوین نظام اداری کشور عمل کند. از این رو، هر گونه نقص در تقسیمات کشوری مساوی با نقص در برنامهریزی در سطح ملی، منطقهای و محلی خواهد شد. از طرفی در ایجاد واحدهای تقسیماتی باید عوامل مختلف اعم از سیاسی، عوامل طبیعی، نژادی، فرهنگی و قومی را لحاظ کرد تا برنامهریزان امور براساس آن بتوانند با نگاه به مسائل مختلف سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و اجتماعی و قابلیتهایی که هر منطقه دارد، برنامهای برای توسعه آن محدوده تدوین کنند؛ تا با توسعهی هر منطقه و واحد، عمران و آبادانی و رفاه به واحدهای کوچک تزریق شود و به این صورت مانع از مهاجرت بخشهای کوچک به واحدهای بزرگتر شد. در واقع تقسیمات کشوری را میتوان مدیریت سرزمین نیز نامید. در این معنا، هدف از تقسیمات کشوری، اعمال حاکمیت کشوری در دورترین نقاط کشور است تا بتواند خدمات لازم را به سهولت در اختیار همگان قرار دهد.
منابعبدیعی، ربیع، ۱۳۶۲، جغرافیای مفصل ایران، ج۲، تهران، اقبال.قربانی، فرجالله، ۱۳۷۷، مجموعهی کامل قوانین و مقررات شهرداری و خدمات عمومی، تهران، فردوسی.محرمی، نعمتالله، مهربان، حسن، ۱۳۸۵، مجموعه قوانین و مصوبات تقسیمات کشوری، ج۱، تهران، گوهرشاد.مشروح مذاکرات دورهی اول مجلس شورای اسلامیمشروح مذاکرات دورهی یازدهم شورای ملی
19:19 - 19 تیر 1403
1 پاسخ