طیب الله انفسکم
بانک مرکزی باید گزارش دهد: پول کشور چقدر شناسنامه‌دار شده است؟
سال‌هاست بانک مرکزی در افکار عمومی با نرخ ارز، تورم، نقدینگی، ناترازی بانک‌ها و سیاست پولی شناخته می‌شود. این تصویر درست است، اما کامل نیست. بانک مرکزی در ساختار حقوقی کشور فقط نگهبان ارزش پول و ناظر بانک‌ها نیست؛ این نهاد یکی از ارکان اصلی شفاف‌سازی جریان وجوه، هویت‌مندکردن حساب‌ها و ابزارهای پرداخت و برقراری ارتباط میان تراکنش بانکی و فعالیت واقعی اقتصادی است. اگر این بخش از مأموریت بانک مرکزی ناقص اجرا شود، مالیات بر ارزش افزوده، سامانه مؤدیان، مبارزه با پول‌شویی، مقابله با قاچاق و شناسایی حساب‌های اجاره‌ای نیز با یک خلأ بنیادین مواجه می‌شوند: دولت ممکن است صورتحساب را ببیند، اما نداند پول واقعی معامله از حساب چه کسی به حساب چه کسی رفته است.مسئله از یک کارت‌خوان یا یک شماره حساب فراتر می‌رود. شفافیت اقتصادی هنگامی ایجاد می‌شود که بتوان میان هویت فروشنده، هویت خریدار، مجوز فعالیت، صورتحساب الکترونیکی، حساب تجاری، ابزار پرداخت و جریان واقعی کالا یا خدمت رابطه برقرار کرد. اگر هر یک از این حلقه‌ها جدا بماند، معامله صوری می‌تواند در کنار پرداخت واقعی قرار گیرد، وجه معامله می‌تواند به حساب شخص ثالث واریز شود و یک فعالیت اقتصادی گسترده می‌تواند در پوشش چند حساب ظاهراً شخصی پنهان بماند. در چنین وضعی، سامانه‌های متعدد تولید داده می‌کنند، اما «واقعیت اقتصادی» همچنان قابل بازسازی نیست.
قانون‌گذار طی سال‌های گذشته دقیقاً برای رفع همین گسست، تکالیف متعددی بر عهده بانک مرکزی و شبکه بانکی گذاشته است. قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان، قانون مالیات بر ارزش افزوده، قانون مالیات‌های مستقیم، قانون مبارزه با پول‌شویی و قانون بانک مرکزی، در کنار مصوبات شورای پول و اعتبار، یک زنجیره نسبتاً منسجم ساخته‌اند. بر اساس قانون جدید بانک مرکزی، تنظیم‌گری نظام پرداخت، ایجاد پایگاه جامع جمع‌آوری و تحلیل داده، نظارت نرم‌افزاری بر اشخاص تحت نظارت و پایش مستمر عملکرد شبکه بانکی از وظایف صریح این نهاد است. همان قانون، وظایف و اختیارات سابق شورای پول و اعتبار را نیز به هیأت عالی بانک مرکزی منتقل کرده است. بنابراین تغییر ساختار نهادی، مسئولیت سیاست‌گذاری و نظارت را از بین نبرده؛ فقط مرجع آن را تغییر داده است.
مقرره وجود دارد؛ مسئله اجرای واقعی استشورای پول و اعتبار در بهمن ۱۳۹۸ «دستورالعمل شفاف‌سازی تراکنش‌های بانکی اشخاص» را تصویب کرد و این مقرره پس از اصلاحات بعدی، مبنای بخشی از کنترل‌های بانکی قرار گرفت. منطق دستورالعمل روشن بود: مشتری باید هویت بانکی معتبر داشته باشد؛ انتقال وجه باید دارای «بابت» مشخص باشد؛ تراکنش‌های بالاتر از نصاب باید با اسناد معامله، قرارداد یا علت انتقال وجه پشتیبانی شوند؛ و ابزار پذیرش نباید بدون ارتباط با پرونده مالیاتی فعال و حساب تجاری در اختیار اشخاص قرار گیرد. مرکز اطلاعات مالی نیز در سال ۱۴۰۳ دوباره به بانک‌ها یادآوری کرد که انتقالات روزانه بیش از چهار میلیارد ریال برای مشتری حقیقی و بیش از ده میلیارد ریال برای مشتری حقوقی یا حساب تجاری حقیقی، باید دارای بابت و اسناد مثبته باشد و تصویر اسناد در پرونده تراکنش نگهداری شود.این مقررات یک پیام مهم دارند: وجود امکان فنی انتقال پول، به معنای حق انتقال پول بدون منشأ و رابطه اقتصادی قابل توضیح نیست. بانک، فقط لوله عبور وجه نیست. بانک باید در تراکنش‌های مشمول، بداند پرداخت برای چه موضوعی انجام می‌شود، طرفین واقعی معامله چه کسانی هستند و چرا وجه به حساب مقصد واریز شده است. اگر قرارداد میان شرکت «الف» و شرکت «ب» منعقد شده، اما پول به حساب مدیر، کارمند، همسر، شریک یا واسطه‌ای خارج از قرارداد می‌رود، شبکه بانکی نباید بدون بررسی این مغایرت، انتقال را عادی تلقی کند. این همان نقطه‌ای است که مبارزه با حساب اجاره‌ای، پول‌شویی، قاچاق و فرار مالیاتی به یکدیگر می‌رسند.
بانک مرکزی در شهریور ۱۴۰۱ دستورالعمل حساب سپرده تجاری را نیز به شبکه بانکی ابلاغ کرد. در این دستورالعمل، حساب‌های اشخاص حقوقی تجاری تلقی شدند و تبدیل حساب اشخاص حقیقی به حساب تجاری تابع تشریفات مشخص شد. همچنین بانک مرکزی اعلام کرد برای تبادل اطلاعات میان خود، سازمان امور مالیاتی و شبکه بانکی، سامانه‌ها و وب‌سرویس‌هایی تدارک دیده شده است. در همان مقرره، واحدهای مبارزه با پول‌شویی بانک‌ها مسئول نظارت بر اجرای احکام معرفی شدند و تخلف از دستورالعمل نیز مستوجب مجازات انتظامی دانسته شد.اما وجود حسابی با برچسب «تجاری» پایان کار نیست. پرسش واقعی این است که چه تعداد از حساب‌هایی که عملاً برای کسب‌وکار استفاده می‌شوند، واقعاً تجاری ثبت شده‌اند؛ چه تعداد کارت‌خوان و درگاه به حساب تجاری متعلق به همان مؤدی متصل‌اند؛ چند ابزار پرداخت به دلیل اتصال به حساب شخص ثالث، پرونده مالیاتی غیرفعال یا اطلاعات هویتی ناقص قطع یا اصلاح شده‌اند؛ و تغییر وضعیت حساب اعلام‌شده از سوی سازمان امور مالیاتی با چه سرعتی در سامانه‌های بانکی اعمال می‌شود. اگر این اطلاعات منتشر نشود، بانک مرکزی فقط از ایجاد زیرساخت خبر داده است، نه از میزان تحقق نتیجه‌ای که قانون مطالبه می‌کند.
ماده ۱۱ جدید؛ بانک مرکزی در مرکز تجمیع اطلاعاتاصلاحات سال ۱۴۰۴ قانون پایانه‌های فروشگاهی، مسئولیت بانک مرکزی را گسترده‌تر کرده است. ماده ۱۰ اصلاحی، اشخاص تجاری را مکلف به معرفی حساب‌های تجاری و شناسه ابزارهای پرداخت کرده و بانک مرکزی را در زنجیره ثبت وضعیت تجاری حساب قرار داده است. ماده ۱۱ جدید نیز مقرر کرده است اشخاص ارائه‌دهنده عملیات بانکی، از یک سال پس از لازم‌الاجراشدن حکم، به تراکنش‌های واریزی و برداشتی شناسه یکتا اختصاص دهند؛ ریزتراکنش‌های حساب‌های تجاری و غیرتجاری را به پایگاه جامع داده ارسال کنند؛ و بانک مرکزی مجموع ورودی و خروجی حساب‌های هر شخص و در موارد درخواستی، ریزتراکنش و بابت انتقال را به صورت سامانه‌ای در اختیار سازمان امور مالیاتی قرار دهد. قانون همچنین اتصال کارت‌خوان، درگاه و ابزار مشابه را فقط در صورت برخورداری از شناسه یکتا و اتصال به حساب تجاری متعلق به مؤدی دارای مجوز مجاز دانسته است.در این بخش باید منصف بود. بخشی از تکالیف ماده ۱۱ جدید دارای مهلت یک‌ساله و نیازمند آیین‌نامه اجرایی است؛ بنابراین نمی‌توان هر جزء آن را پیش از انقضای مهلت، اجرا‌نشده اعلام کرد. اما همین مهلت، یک پرسش عمومی مشروع ایجاد می‌کند: بانک مرکزی برای اجرای آن چه برنامه و زیرساختی آماده کرده است؟ چه تعداد بانک، مؤسسه اعتباری، صندوق قرض‌الحسنه، تعاونی اعتبار و ارائه‌کننده کیف پول به استاندارد جدید متصل شده‌اند؟ آیا معماری تجمیع تمام حساب‌های هر شخص شکل گرفته است؟ آیا گزارش پیشرفت در اختیار سازمان امور مالیاتی، هیأت عالی یا کمیسیون اقتصادی مجلس قرار گرفته است؟
مسئولیت گزارش‌دهی در همه مواد مستقیماً بر عهده بانک مرکزی قرار نگرفته است. برای نمونه، در ماده ۱۱ اصلاحی، سازمان امور مالیاتی باید هر شش ماه گزارش پیشرفت را به کمیسیون اقتصادی مجلس ارائه کند، اما این گزارش بدون داده و همکاری بانک مرکزی عملاً ناقص خواهد بود. ازاین‌رو مطالبه عمومی باید متوجه کل زنجیره پاسخ‌گویی باشد: بانک مرکزی باید داده اجرای وظایف خود را ارائه کند، سازمان امور مالیاتی باید گزارش قانونی را تکمیل و ارسال کند و کمیسیون اقتصادی نیز باید روشن سازد چه گزارش‌هایی دریافت و چه کاستی‌هایی احراز شده است.
سه تکلیف روشن که قابل اندازه‌گیری‌اندسه تکلیف عملیاتی نباید در سایه بحث‌های کلی گم شوند. نخست، تبصره ۱ ماده ۵ قانون پایانه‌ها بانک مرکزی را مکلف کرده است به رسید کارت‌خوان و گزارش پرداخت درگاه الکترونیکی «شماره منحصر‌به‌فرد مالیاتی» اختصاص دهد و آن را روی رسید یا گزارش درج کند. دوم، اطلاعات همان رسید یا گزارش باید حداکثر تا پایان روز بعد به سامانه مؤدیان منتقل شود. سوم، مطابق ماده ۲۴ قانون مالیات بر ارزش افزوده، غیرفعال‌شدن کارپوشه مؤدی باید در شبکه پرداخت نیز اثر بگذارد و کارت‌خوان‌های مرتبط او به‌محض غیرفعال شدن کارپوشه، غیرفعال شوند.این سه حکم کاملاً قابل سنجش‌اند: چه سهمی از رسیدهای پرداخت دارای شماره منحصر‌به‌فرد مالیاتی است؟ چند درصد اطلاعات در مهلت «تا پایان روز بعد» منتقل می‌شود؟ چند کارپوشه غیرفعال واقعاً به قطع کارت‌خوان منجر شده و متوسط زمان اعمال محدودیت چقدر بوده است؟ آیا خطاهای انتقال داده، تراکنش‌های فاقد شناسه و ابزارهای پرداختی که با تأخیر مسدود شده‌اند ثبت و گزارش می‌شوند؟قانون پایانه‌ها همچنین بانک مرکزی را موظف کرده است درگاه‌ها و پایانه‌های پرداخت واحدی را که فعالیتش تعطیل یا معلق شده است، مسدود کند. بنابراین باید بتوان میان تعداد واحدهای تعطیل یا تعلیق‌شده و تعداد ابزارهای واقعاً مسدودشده رابطه برقرار کرد. اگر واحد اقتصادی از نظر مرجع قانونی تعطیل باشد اما همچنان از کارت‌خوان یا درگاه رسمی پول دریافت کند، تصمیم اداری در شبکه بانکی اثر واقعی پیدا نکرده است.
چرا این تکالیف برای مالیات بر ارزش افزوده حیاتی‌اند؟منطق مالیات بر ارزش افزوده بر زنجیره خرید، فروش و اعتبار مالیاتی استوار است. صورتحساب فروشنده باید در کارپوشه خریدار بنشیند، اعتبار مالیاتی باید بر خرید واقعی مبتنی باشد و پرداخت نیز باید با طرفین و مبلغ معامله قابل تطبیق باشد. قانون مالیات بر ارزش افزوده، مأخذ محاسبه مالیات مؤدی عضو سامانه را ارزش فروش مندرج در صورتحساب الکترونیکی دانسته و اعتبار مالیاتی را نیز به مالیات پرداخت‌شده برای خریدهای مرتبط با فعالیت اقتصادی متصل کرده است.اگر صورتحساب در سامانه ثبت شود اما پول به حساب شخص دیگری برود، یا اگر کارت‌خوان به پرونده مالیاتی متصل باشد ولی حساب مقصد متعلق به بهره‌بردار واقعی نباشد، چشم سامانه یک بخش از واقعیت را می‌بیند و بخش دیگر را از دست می‌دهد. نتیجه می‌تواند پذیرش معامله صوری، پنهان‌ماندن فروش واقعی یا ایجاد زنجیره‌ای از حساب‌های واسط باشد. بنابراین اجرای ناقص تکالیف بانکی فقط یک تخلف بانکی نیست؛ می‌تواند نظام مالیات بر ارزش افزوده را از امکان تطبیق صورتحساب با پرداخت واقعی محروم کند.
همین مسئله درباره فیلد «بابت» نیز وجود دارد. افزودن یک کادر به فرم انتقال وجه، اجرای واقعی مقرره نیست. اجرای واقعی زمانی رخ می‌دهد که عنوان ثبت‌شده با نوع فعالیت مشتری، مبلغ، سابقه رفتاری، اسناد معامله و هویت طرفین تطبیق داده شود. بانک مرکزی و مرکز اطلاعات مالی باید بتوانند اعلام کنند چه تعداد تراکنش با بابت ناقص یا نامرتبط شناسایی شده، چند انتقال به دلیل فقدان سند یا اختلاف طرفین متوقف شده، چه تعداد گزارش عملیات مشکوک از این مسیر تولید شده و چه بانک‌ها یا شعبی به دلیل بی‌اعتنایی به این کنترل‌ها مورد برخورد قرار گرفته‌اند. بدون این داده‌ها، فیلد بابت ممکن است به یک تشریفات صوری تبدیل شود که مشتری گزینه‌ای را انتخاب می‌کند و سامانه بدون تحلیل واقعی، پول را عبور می‌دهد.
از نظارت حساب‌محور تا نظارت شبکه‌محوریک خلأ مهم دیگر، عبور از نظارت «حساب‌محور» به نظارت «شخص‌محور و شبکه‌محور» است. متخلف حرفه‌ای محدودیت یک حساب را با چند حساب دور می‌زند؛ وجوه را میان بستگان، کارکنان، شرکت‌های وابسته یا حساب‌های اجاره‌ای توزیع می‌کند و سپس در نقطه دیگری تجمیع می‌سازد. بانک مرکزی باید نشان دهد که تمام حساب‌های هر شخص را در سطح درون‌بانکی و بین‌بانکی به‌صورت تجمیعی می‌بیند و قادر است شبکه حساب‌های مرتبط را تحلیل کند.تعداد حساب‌های واسط شناسایی‌شده، شبکه‌های اجاره حساب کشف‌شده، پرونده‌های ارجاعی به مرکز اطلاعات مالی و موارد ارسال‌شده به سازمان امور مالیاتی یا مرجع قضایی، شاخص‌های واقعی این توانایی‌اند؛ نه صرفاً تعداد سامانه‌هایی که نام آنها در خبرها آمده است. قانون بانک مرکزی نیز این نهاد را مکلف کرده است اشخاص تحت نظارت را به اعمال قواعد نرم‌افزاری و فرایندهای مورد نظر در سامانه‌های داخلی ملزم کند و از این طریق بر عملیات و نقل‌وانتقال وجه نظارت داشته باشد.
البته مطالبه شفافیت نباید به معنای مالیاتی تلقی‌کردن هر انتقال شخصی یا نقض حریم خصوصی شهروندان باشد. قانون میان حساب تجاری و غیرتجاری تفکیک کرده و تبادل داده نیز باید در چارچوب قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی انجام شود. کمک خانوادگی، قرض شخصی، جابه‌جایی میان حساب‌های یک فرد و پرداخت‌های غیرتجاری را نمی‌توان صرفاً بر اساس عدد تراکنش، فروش تلقی کرد. اتفاقاً هرچه سامانه بانک مرکزی دقیق‌تر و شخص‌محورتر باشد، امکان تفکیک رفتار عادی شهروند از فعالیت تجاری پنهان بیشتر می‌شود و فشار تشخیصی کور بر مردم کاهش می‌یابد. مسئله، جمع‌آوری بی‌حد داده نیست؛ مسئله، ایجاد تناظر قانونی و استفاده هدفمند از داده برای شناسایی فعالیت اقتصادی واقعی است
ضمانت اجرا کجاست؟قانون جدید بانک مرکزی برای تخلف بانک‌ها و مدیران سازوکار انتظامی پیش‌بینی کرده است. تخلف از قوانین، دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های بانک مرکزی، ارائه اطلاعات ناقص یا با تأخیر و جلوگیری از اعمال نظارت بانک مرکزی می‌تواند در هیأت انتظامی بررسی شود. بانک مرکزی نیز مکلف شده است از بروز تخلف جلوگیری کند و اشخاص تحت نظارت متخلف را تنبیه کند.بنابراین گزارش اجرای شفافیت بانکی نباید فقط شامل تعداد تراکنش و کارت‌خوان باشد؛ باید معلوم کند چند پرونده علیه بانک‌ها، مدیران، شعب یا مسئولان مبارزه با پول‌شویی تشکیل شده، چه تعداد به هیأت انتظامی رفته و چه مجازات‌هایی اعمال شده است. مقرره‌ای که ضمانت اجرای آن دیده نشود، به‌تدریج از قاعده الزام‌آور به توصیه اداری تنزل می‌یابد.در منابع عمومی رسمی می‌توان اسناد تصویب مقررات، ابلاغ دستورالعمل‌ها، ایجاد برخی زیرساخت‌ها و تأکید دوباره بر اجرای کنترل‌ها را یافت؛ اما گزارش عمومی جامع، ماده‌به‌ماده و شاخص‌داری که نشان دهد هر تکلیف در چه مقیاسی اجرا شده، در دسترس عمومی دیده نمی‌شود. این فقدان، اثبات نمی‌کند که بانک مرکزی هیچ اقدامی نکرده یا هیچ گزارشی به نهادهای نظارتی نداده است. ادعای «هیچ کاری نشده» هم غیرمنصفانه است و هم به‌آسانی با معرفی چند سامانه و بخشنامه رد می‌شود.
ادعای دقیق‌تر این است که بانک مرکزی هنوز اجرای کامل تکالیف خود را با داده‌های عمومی، دوره‌ای و قابل راستی‌آزمایی اثبات نکرده است.شفافیت نباید یک‌طرفه باشد. نهادی که از شهروند، مؤدی و فعال اقتصادی می‌خواهد حساب، تراکنش، بابت پرداخت و ذی‌نفع واقعی را شفاف کند، خود نیز باید درباره کیفیت اجرای همین نظام پاسخ‌گو باشد. گزارش مطلوب باید به تفکیک سال نشان دهد چند حساب تجاری ثبت شده، چند ابزار پرداخت تناظر کامل دارد، چند رسید دارای شماره مالیاتی است، چه میزان داده در مهلت قانونی منتقل شده، چند تراکنش فاقد سند متوقف شده، چند شبکه حساب اجاره‌ای کشف شده، چند ابزار متعلق به مؤدی غیرفعال مسدود شده و چه برخوردی با بانک‌های متخلف صورت گرفته است.پرسش نهایی از بانک مرکزی ساده است: پس از این همه قانون، مصوبه، سامانه و بخشنامه، چه میزان از پول در گردش کشور واقعاً شناسنامه‌دار شده است؟پاسخ نباید صرفاً معرفی سامانه‌های نهاب، شهاب، سیاح، مانا یا شاپرک باشد. سامانه وسیله است، نه نتیجه. نتیجه زمانی محقق شده که جریان پول به هویت اقتصادی، صورتحساب، معامله و مسئولیت حقوقی طرفین متصل باشد و امکان پنهان‌کردن فعالیت اقتصادی در حساب شخص ثالث یا شبکه‌ای از حساب‌های واسط به حداقل برسد. تا زمانی که بانک مرکزی این نتیجه را با آمار شفاف و قابل حسابرسی نشان ندهد، نمی‌توان اجرای کامل تکالیف شفافیت‌زای آن را احراز کرد.
10:55 - 18 مرداد 1405