اصل محدودیت ساختاری مجلس در وضع قانون
مجلس شورای اسلامیدر مهمترین وظیفه خود؛ یعنی قانونگذاری به مقتضای اصل ۷۱ قانون اساسی، صلاحیت عام دارد و میتواند در عموم مسائل، قانون وضع کند.
ج) اصل محدودیت ساختاری مجلس در وضع قانوناز نظر تاریخی با حذف رژیمهای دیکتاتوری و برقراری حاکمیت مردم در نظامهای سیاسی کنونی، حکومتهای مطلقه، نفی و توزیع قدرت بین قوای متعدد بهرسمیت شناخته شده است که غالباً از آن به اصل تفکیک قوا یاد میشود. این نظریه به شکل مرسوم کنونی برای نخستینبار از سوی «منتسکیو» در «روح القوانین» مطرح شد.مهمترین استدلال وی آن بود که تنها با تفکیک میان قوای حکومتی میتوان از آزادی شهروندان دفاع کرد. اگر واضع قانون، مجری قانون هم باشد و یا مجری قانون، خود در مقام قضاوت راجع به دعاوی مطرحشده در مورد تعدی مقامات حکومتی قرار گیرد، اعمال قدرت خودسرانه افزایش یافته و حقوق و آزادیها نقض میشود (منتسکیو، 1362، ص297). در واقع، نظریه تفکیک قوا بیانگر ساختار حکومتی با امکانپذیری قانونمداری و اعمال چارچوببندی شده اختیارات و صلاحیتهای مقامات عمومی است. بدین ترتیب، بنیاد تئوریک این نظریه «شیوه سازماندهی سیاسی بهمنظور حفاظت از آزادی بهوسیله جلوگیری از تمرکز بیش از حد قدرت» و دربردارنده اصولی است که بیانگر چگونگی توزیع یا تقسیم قدرت(1) بر مبنای کارکردهای متنوع حکومت در سه بخش تقنینی، اجرایی و قضایی است(2)نحوه ارتباط و تعامل میان هر یک از قوای مقننه ، مجریه و قضائیه و نیز سازوکار این تعامل، بدون آنکه منجر به اختلاط میان حدود اختیارات ویژه هر یک از قوا گردد، موضوع بسیار حساسی است.
با استقلال یا تفکیک قوا، صلاحیتها و اختیارات میان دستگاههای مختلف حکومت با اهداف و منافع متفاوت و بعضاً متعارض، به نحوی توزیع میشود که هیچ شاخهای از حکومت قادر به اِعمال آن بخش ویژه اختیارات خود بدون هماهنگی با دیگر گروهها نباشد، بلکه هر یک از قوا در نظام «نظارت و تعادل»،(3) اِعمال قدرت به وسیله قوای دیگر را مورد نظارت و ارزیابی قرار میدهد با این شیوه، هم اصل تفکیک قوا و امتیازات آن تحقق مییابد و هم از مضرات ناشی از عدم ارتباط و تعامل قوا در اِعمال حاکمیت کاسته میشود.در اندیشه اسلامی با قطع نظر از مسأله سوء استفاده از قدرت در تمرکز قدرت که با اعتبار شرایط عصمت یا عدالت در حد اعلا در رهبری، منتفی یا بسیار بعید است و با اشتراط تقوا و عدالت، نظارت پیشینی برای مهار خودخواهی و سوء استفاده احتمالی منظور شده است، مسأله تخصصیبودن کارها و حجم انبوه آن مقتضی تقسیم قدرت و تسریع در انجام امور است. ازاینرو، جمهوری اسلامی ایران به لحاظ ولاییبودن نظام اسلامی، به نحوی تمرکز قدرت را در رأس هرم قدرت پذیرفته است، ولی بهمنظور اجتناب از استبداد و خودکامگی، بر اساس آموزههای اسلامی با در نظر گرفتن شرایط و صلاحیتهای ویژه برای رهبری، نظارت پیشینی برای مهار قدرت را لحاظ نموده است و از سوی دیگر با طرح نهادهای حقوقی و سیاسی؛ مانند امر بهمعروف و نهی از منکر و مجلس خبرگان رهبری، نظارت پسینی را نیز از نظر دور نداشته است.
به همین دلیل در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که منبعث از شریعت اسلامی است بهجای اصل تفکیک قوا از اصل استقلال قوا یاد شده است که البته همه قوا تحت نظارت عالیه ولیّ فقیه عادل، با تقوا، شجاع، مدیر و مدبر اعمال حاکمیت میکنند بنابراین، جمهوری اسلامی ایران نظام سیاسی ویژهای است که در آن با وجود تمرکز قدرت در رأس نظام، توزیع قدرت نیز لحاظ شده است. در اصل 57، اداره کشور را به سه قوه مقننه، مجریه و قضائیه، محول نموده و استقلال هر یک از سه قوه را نسبت به یکدیگر تصریح کرده است: «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال میگردند، این قوا مستقل از یکدیگرند».در این نظام در تنظیم مناسبات قوه مقننه با سایر قوا همانند نظام سیاسی، پارهای از کشورهای اروپایی، پارلمان دارای صلاحیت عام در وضع قانون(4) و نقش اساسی در نظارت بر اعمال قوه مجریه است.با وجود این، امروزه علمای حقوق اساسی در این زمینه، اتفاق نظر دارند که برای حفظ دموکراسی و حسن اجرای اصول قانون اساسی، نه دولت و نه پارلمان نباید به یک برتری و تفوّق درازمدت دست یابند و باید تعادل میان دو قوه مزبور بهطور دائمی توسط افکار عمومی کنترل گردد. بر همین اساس، از نظام پارلمانی به «حکومت افکار عمومی» تعبیر شده است. از جمله اصولی که میتواند به برقراری این تعادل کمک کند، برابری قوه مجریه و قوه مقنّنه است.
قوه مجریه بهصورت ابزار قوه مقننه نبوده و استقلال آن تضمین گرددتحقق این هدف، منوط به آن است که قوه مجریه بتواند در امور اجرایی نقش مؤثری ایفا کند و مجلس با عدم ورود به مدیریت اجرایی کشور، استقلال قوه مجریه و قضائیه را رعایت کند و این قوا نیز شأن تقنینی و نظارتی مجلس را محترم شمارند؛ زیرا تداخل بیجا در حیطه اختیارات و صلاحیتهای قوای دیگر به اخلال در امور خواهد انجامید، نه اصلاح آن.با همین منطق، اولاً: در اصل 74 مقرر شده است: «لوایح قانونی، پس از تصویب هیأت وزیران به مجلس تقدیم میشود». ثانیاً: طرحهای قانونی که به ابتکار مجلس است نباید بار اضافی بر عهده دولت بگذارد و از این راه در امور اجرایی دولت مداخله یا اخلال نماید. حسب اصل 75 قانون اساسی: «طرحهای قانونی و پیشنهادها و اصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی عنوان میکنند و به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه عمومی میانجامد در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تأمین هزینه جدید نیز معلوم شده باشد».در این بخش، یادآوری نکات زیر شایسته مینماید:1. حسب اصل 156: «قوه قضائیه قوه ای است مستقل که پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی» است و از جمله وظایف او «احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادیهای مشروع و اقدام مناسب برای پیشگیری از وقوع جرم و اصلاح مجرمین» است و در اصل 158 از جمله وظایف مهم رئیس قوه قضائیه «ایجاد تشکیلات لازم در دادگستری به تناسب مسؤولیت های اصل 156 و تهیه لوایح قضایی متناسب با جمهوری اسلامی» ذکر شده است.
با توجه به اطلاق اصل 74 که مقرر داشته است: «لوایح قانونی، پس از تصویب هیأت وزیران به مجلس تقدیم میشود»، لوایح قضایی نیز باید از طریق قوه مجریه به مجلس ارسال شود به موجب ماده 3 قانون وظایف و اختیارات رئیس قوه قضائیه مصوب 8/12/78، دولت موظف است لوایح قضایی را که توسط رئیس قوه قضائیه، تهیه و تحویل دولت میشود حداکثر ظرف مدت 3 ماه تقدیم مجلس نماید. دولت نمیتواند مستقلاً لایحه قضایی تنظیم نموده و آن را به مجلس ارسال نماید.هرگونه تغییر مربوط به امور قضایی در اینگونه لوایح فقط با جلب موافقت رئیس قوه قضائیه، مجاز میباشد (وکیل و عسکری، 1388، ص521-520).(5) مبنای استدلالی این تفسیر و تقنین، همان تقسیم وظایف و حیطهبندی صلاحیتهاست. فرق لوایح قضایی و غیر قضایی، مربوط به محتوای آن است. محتوای لوایح قضایی در فصل یازدهم قانون اساسی بهویژه اصول 156، 157و158 ذکر شده و موضوعات مربوط به آنها در اصول دیگر فصل یازدهم و سایر اصول مربوط به امور قضایی، معین شده است.ناگفته نماند به لحاظ جایگاه و نقش مردم در حکومت اسلامی و نظام مردمسالار دینی که از آن بهعنوان جمهوری اسلامی یاد شده است، بر اساس اصل یکصدم قانون اساسی، مسأله شوراهای اسلامی، مطرح و در اصل یکصد و یکم شورای عالی استانها پیشبینی شده است و در اصل 102 مقرر شده است: «شورای عالی استانها حق دارد در حدود وظایف خود طرحهایی تهیه و مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد کند. این طرحها باید در مجلس، مورد بررسی قرار گیرد».
بنابراین، علاوه بر قوه مجریه، شورای عالی استانها مرکب از نمایندگان شوراهای استانها که به منظور جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیه برنامه های عمرانی و رفاهی استانها و نظارت بر اجرای هماهنگ آنها تشکیل میشود، میتواند برای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی کشور طرحهایی تهیه و مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد کند تا بررسی شود 2. حسب تفسیر شورای نگهبان، اصل 75 قانون اساسی ناظر به پیشنهادهای نمایندگان در لایحه بودجه نیست.(6)دلیل آن روشن است؛ زیرا بر اساس اصل 52 قانون اساسی که مقرر میدارد: «بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می شود از طرف دولت، تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم میگردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود»، مجلس شورای اسلامی مسؤول رسیدگی به بودجه است. لذا نمیتوان با نظر بعضی حقوقدانان موافقت کرد که گفتهاند:طبق قانون اساسی، این دولت است که بودجه را تنظیم میکند و برای تصویب به مجلس میدهد. بودجه، یک برنامه است، قانون که نیست. ما با مسامحه میگوییم قانون بودجه، اما به یک برنامه مالی یکساله که نمیشود قانون اطلاق کرد. قانون تا زمانی که توسط قانون دیگری نسخ نشود، دوام دارد.
بودجه، برنامه درآمدها و هزینههای کشور در عرض یک سال است که دولت به مجلس میدهد و مجلس میتواند آن را تصویب یا رد کند و اگر قرار است تغییری در بودجه به وجود بیاید، باید با تأمین نظرات دولت باشد بالأخره دولت مسؤول برنامهریزی است. قانون اساسی هم میگوید دولت برنامه بودجهاش را باید به مجلس بدهد. مجلس میتواند رد کند و بگوید بودجه جدیدی بیاورید(7).البته با غمض نظر از اصل71 و صلاحیت عام مجلس در وضع قانون، اصل 51، مجلس شورای اسلامی را مسؤول رسیدگی و تصویب بودجه دانسته است، نه صرفاً تصویب آن تا فقط صلاحیت تأیید یا رد آن را داشته باشد. افزون بر تصریح ذیل این اصل که «هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود» و مقصود از قانون، قانون عادی مصوب مجلس است، اعتبار قانون بودجه سالانه در همان فاصله زمانی است و پس از آن خود بهخود منقضی میشود، مگر با اعتباربخشیِ مجدد توسط خود مجلس. با وجود این، با توجه به تعریف بودجه به «پیشبینی هزینه و درآمد یکساله کشور» مجلس نمیتواند به استناد اصل 71 قانون اساسی آنچنان تغییرات بنیادین در لایحه بودجه ایجاد کند که به گفته بعضی اساتید علم حقوق «گاهی مجلس اولویتهای دولت، تأمین منابع دولت، نحوه تحصیل منابع جدید و خلاصه کل بودجه را زیرورو میکند» و دولت را در اجرای برنامههای خود ناکام میگذارد. این همان معضلی است که در سالیان اخیر، همواره موجب چالش در رابطه بین دولت و مجلس میشده است.
بنابراین، گرچه ظاهر اصل 71، صلاحیت عام است، اما روح اصل 75 و ماهیت لایحه بودجه، مانع چنین تغییرات گستردهای در اولویتها و برنامههای دولت خواهد بود؛ زیرا بهراستی «این دولت است که میداند ظرفیت جامعه برای اخذ عوارض چقدر است، مالیاتها چقدرند و مطالب دیگری که دولت بر آنها اشراف دارددولت است که میداند اگر مالیات حسابنشدهای را بر مردم تحمیل کند، مشکل اجتماعی ایجاد میشود. اینها ابزارهای نرم هستند. حالا برای این برنامهای که توسط نهادی غیر از دولت به هم میریزد، دولت باید پاسخگو باشد و این مسأله است که در تعاملات، مشکل ایجاد میکند. اگر مجلس بخواهد کل بودجه را زیرورو کند، دولت میتواند بگوید من چرا بودجه بنویسم و مجلس چرا منتظر دریافت لایحه بودجه از طرف دولت است؟ خودش بودجه بنویسد و بدهد تا دولت اجرا کند و خودش هم پاسخگو باشد. وقتی اینطور نیست، چالش بهوجود میآید(8).به همین دلیل، قانون بودجه به صورت لایحه از سوی دولت به مجلس پیشنهاد میشود و بهموجب قانون محاسبات عمومی، بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه میکند و حاوی پیشبینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینهها برای انجام عملیاتی که منجر به وصول اهداف دولت میشود. از سوی دیگر، مسؤول رسیدگی به این برنامه پیشنهادی، مجلس است. لذا بهنظر میرسد تنها راه حل این مسائل، تفاهم و تعامل مثبت قوای مجریه و مقننه با یکدیگر است.
د) محدودیتهای شکلی مجلس در قانونگذاریاین محدودیتها بهگونههای مختلفی در قانون اساسی آمده است که اهمّ موارد آن عبارتند از:1 اعتبار قانونی مجلس، منوط به وجود شورای نگهبان: مطابق اصل 93 قانون اساسی «مجلس شورای اسلامی، بدون وجود شورای نگهبان، اعتبار قانونی ندارد، مگر در مورد تصویب اعتبارنامه نمایندگان و انتخاب ششنفر حقوقدان اعضای شورای نگهبان».بنابراین، جز در دو مورد یادشده، وقتی اصل وجود مجلس و تشکیل جلسات آن بیاعتبار باشد، روشن است که بدون وجود شورای نگهبان، مصوبات مجلس، اعتبار قانونی ندارد.2. رسمیتیافتن جلسات مجلس شورای اسلامی با حضور دو سوم مجموع نمایندگان: طبق اصل 65 قانون اساسی «پس از برگزاری انتخابات، جلسات مجلس شورای اسلامی با حضور دو سوم مجموع نمایندگان رسمیت مییابد». این نصاب برای رسمیتیافتن جلسات، لازم است و بدون حضور این تعداد، مصوبات مجلس اعتبار قانونی ندارد.3. اعتبار جلسات غیر علنی مجلس شورای اسلامی با حضور شورای نگهبان: طبق اصل 69 قانون اساسی «مصوبات جلسه غیر علنی در صورتی معتبر است که با حضور شورای نگهبان به تصویب سه چهارم مجموع نمایندگان برسد».4. نصاب خاص برای تصویب برخی قوانین یا تصمیمات قانونی: اینکه پس از رسمیتیافتن جلسات، برای تصویب موضوعات مطرح، چه میزان از رأی لازم است، بسته به موضوعات مختلف، متفاوت است.
اصل 59 قانون اساسی، در مورد درخواست قانونگذاری مستقیم با مراجعه به آراء عمومی، تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس را لازم میداند، اما این نصاب در مورد مصوبات غیر علنی مجلس، طبق اصل 69 قانون اساسی، سه چهارم مجموع نمایندگان استبهعنوان یک اصل کلی، طبق اصل 65: «تصویب طرحها و لوایح طبق آیین نامه مصوب داخلی انجام میگیرد، مگر در مواردی که در قانون اساسی نصاب خاصی تعیین شده باشد»؛ چنانکه در اصل68 قانون اساسی آمده است: «در زمان جنگ و اشغال نظامی کشور به پیشنهاد رئیس جمهور و تصویب سه چهارم مجموع نمایندگان و تأیید شورای نگهبان از انتخابات نقاط اشغالشده یا تمامی مملکت برای مدت معینی متوقف میشود ...».5. نحوه ارائه طرح و لایحه قانونی: طبق اصل 74 «لوایح قانونی، پس از تصویب هیأت وزیران به مجلس تقدیم میشود و طرحهای قانونی به پیشنهاد حداقل پانزدهنفر از نمایندگان، در مجلس شورای اسلامی، قابل طرح است».ﻫ) صلاحیت اختصاصی و استثنایی مراجع دیگر برای وضع قانوناختیار قانونگذاری از اهم وظایف نمایندگان است و نمیتوانند آن را به شخص و یا گروهی واگذار نمایند. در دوران مشروطیت بارها مجلس چنین اختیاری را به دیگران واگذار نموده بود و مدوّنین قانون اساسی با تصویب اصل 85 از خود، عکسالعمل نشان دادند. معالوصف موارد استثنایی را هم پیشبینی کردهاند. حقوقدانان در این خصوص، نظرات مختلفی ـ باتوجه به اصل تفکیک قوا و میزان علاقه به آن ـ ابراز نمودهاند.
بعد از تحولات جنگ جهانی دوم، کمکم گرایشهایی بهسوی انتقال قدرت قانونگذاری از مجلس به دولت دیده میشود در انگلستان، کابینه که ابتدا در چهارچوب متون قانونی، حق وضع آییننامه داشت بهتدریج در زمینههای صرفاً قانونی هم اتخاذ تصمیم مینماید. در قانون اساسی 1946 فرانسه، اصل عدم انتقال به این شرح آمده بود: «مجلس ملی به تصویب قانون میپردازد و این حق را نمیتواند بهکسی واگذار کند»، ولی قانون اساسی جمهوری پنجم 1958 اصل تفویض اختیار را پذیرفته است.بنابراین، گاهی در قانون اساسی کشورها مراجع دیگری غیر از پارلمان برای تصویب نوع خاصی از قوانین پیشبینی شدهاند و گاهی محدودهای برای مراجعه به آراء عمومی یا همهپرسی در نظر گرفته میشود که طبعاً پارلمان نمیتواند در آن قلمرو قانون وضع کند. اصل 71 قانون اساسی که میگوید «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل ... میتواند قانون وضع کند»، مبیّن آن است که صلاحیت انحصاری مجلس در وضع قانون، یک صلاحیت عام است و شامل عموم مسائل میشود و حال آنکه به موجب قانون اساسی، 8 مورد از تحت صلاحیت عام مجلس خارج است. مواردی که بهطور استثنایی، مراجع دیگری غیر از مجلس شورای اسلامی، حق وضع قانون را پیدا کردهاند عبارتند از:1. وضع قانون از طریق همهپرسی: طبق اصل 59، با شرایط خاصی، مردم با شرکت در رفراندوم و دادن رأیِ «آری» یا «نه»، نظر خود را مستقیماً اعلام میکنند و با رأی مثبت، قانون را به تصویب میرسانند.
(9)غالباً در رفراندوم، موضوعی مطرح میشود که مردم باید اثباتاً یا نفیاً نسبت به آن اعلام نظر نمایند ـ مانند رفراندوم فروردین 1358 درباره نظام جمهوری اسلامی ـ یا دو موضوع اعلام میشود که یکی را باید برگزینند2. وضع قانون به وسیله فقهای اولین شورای نگهبان: به موجب اصل 108 قانون اساسی: «قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان، کیفیت انتخاب آنها و آییننامه داخلی جلسات آنان برای نخستیندوره باید به وسیله فقهای اولین شورای نگهبان، تهیه و با اکثریت آراء آنان تصویب شود و به تصویب نهایی رهبر انقلاب برسد».3. تصویب مقررات به وسیله خبرگان رهبری: مجلس خبرگان رهبری اختیار هرگونه تغییر و تجدید نظر در «قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان و کیفیت انتخاب آنها» را دارد. همچنین تصویب سایر مقررات مربوط به وظایف خبرگان در صلاحیت خود آنان است. بر اساس اصل 108 «... از آن پس هرگونه تغییر و تجدید نظر در این قانون و تصویب سایر مقررات مربوط به وظایف خبرگان در صلاحیت خود آنان است».4. تصویب مقررات به وسیله مجمع تشخیص مصلحت نظام: صرف نظر از وظایفی که مجمع مزبور بر عهده دارد،(10) بهموجب قسمت اخیر اصل112: «مقررات مربوط به مجمع، توسط خود اعضاء، تهیه و تصویب و به تأیید مقام معظم رهبری خواهد رسید».5. تصویب مقررات بهوسیله شورای عالی امنیت ملی: شورای عالی امنیت ملی در چارچوب اختیاراتی که قانون اساسی به او محول نموده است، بهموجب مقرراتی تصویب میکند که پس از تأیید مقام معظم رهبری قابل اجراست(11).6.
بازنگری در قانون اساسی توسط شورای بازنگری: مرجع صلاحیتدار تجدید نظر در قانون اساسی، شورای بازنگری است که مقررات آن در فصل 14 قانون اساسی، پیشبینی شده است بهموجب اصل 177 قانون اساسی: «مصوبات شورای بازنگری، پس از تأیید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آراء عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکتکنندگان در همهپرسی برسد».7. وضع و مقررات محلی توسط شوراهای اسلامی: بهموجب اصل 7: «... شوراها، مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر اینها از ارکان تصمیمگیری...» کشورند و بهموجب اصل12، شوراهای مزبور مقررات محلی را در هر منطقهای که پیروان هر یک از مذاهب قانونی پنجگانه ـ حنفی، مالکی، حنبلی، شافعی، زیدی ـ اکثریت داشته باشند بر طبق آن مذهب و با حفظ حقوق پیروان سایر مذاهب و در حدود اختیارت شوراها وضع خواهد نمود. البته اگرچه بهموجب اصل 103: «استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین میشوند، در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند»، اما بهموجب اصل 105 «تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد». بنابراین، بهموجب مقررات فوق، شوراهای اسلامی، مقررات محلی وضع میکنند و مجلس شورای اسلامی، مقررات ملی را تصویب میکند.
به لحاظ اهتمام به نقش مردم در نظام مردمسالار دینی جمهوری اسلامی، طبق اصول100 تا 102، شورای عالی استانها حق دارد برای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی کشور، طرحهایی تهیه و مستقیماً یا از طریق دولت، جهت بررسی به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد کند8 . وضع قانون به وسیله قوه مجریه یا کمیسیونهای مجلس: مذاکرات نمایندگان در مجلس شورای اسلامی و رعایت تشریفاتی که برای وضع قانون ضرورت دارد، غالباً موجب کندی تصویب قوانین میشود. به همین دلیل، قانون اساسی در مواردی که بنا بر ضرورت، وضع سریع قانونی احساس میشود، هم خود اجازه وضع قانون به هیأتهایی غیر از مجلس؛ مثلاً دولت یا کمیسیونهای دولت را میدهد، به مجلس شورای اسلامی نیز حق تفویض اختیار قانونگذاری به کمیسیونها یا دولت را داده است. واگذاری اقتدارات تقنینیه به چند صورت است:الف) تفویض اختیار قانونگذاری به کمیسیونهای مجلس، طبق اصل 85: «سمت نمایندگی، قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمیتواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیأتی واگذار کند، ولی در موارد ضروری میتواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل 72 به کمیسیونهای داخلی خود تفویض کند. در این صورت، این قوانین در مدتی که مجلس، تعیین مینماید بهصورت آزمایشی اجرا میشود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود».
ب) تفویض اختیار قانونگذاری به دولت و کمیسیونهای دولت، طبق ذیل اصل 85: «مجلس شورای اسلامی میتواند تصویب دائمی اساسنامه سازمانها، شرکتها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل72 به کمیسیونهای ذیربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد در این صورت، مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی، مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل 96 با شورای نگهبان است. علاوه بر این، مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور، باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد».علاوه بر مورد فوق که اختیارات دولت در وضع قوانین خاصی ناشی از اجازه قوه مقننه میباشد، در دو مورد ذیل نیز دولت اختیار وضع مقرراتی بهعنوان تصویبنامه یا آییننامه دارد:مورد اول: اختیار قانونگذاری دولت، مبتنی بر اجازه قوه مقننه:قوه مقننه در بعضی موارد، به دلایل خاصی؛ مثل جلوگیری از اتلاف وقت قوه مقننه، فنی و تخصصیبودن برخی قوانین و لزوم تصویب فوری بعضی از مقررات، اجازه تهیه قانون ـ موسوم به «آییننامه» در عرف اداری ـ را به قوه مجریه میدهد. آییننامههای مزبور یا آییننامه اجرایی است که به منظور تأمین اجرای قانون وضع میشود و یا به منظور تعیین جزئیات و متفرعات قانون میباشد که آییننامه ماهوی یا مستقل خوانده میشود.
مورد دوم: اختیار قانونگذاری دولت، ناشی از صلاحیت اعطایی قانون اساسی به دولت،طبق اصل 138: «علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری، مأمور تدوین آییننامههای اجرایی قوانین میشود، هیأت وزیران، حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویبنامه و آییننامه بپردازد هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران، حق وضع آییننامه و صدور بخشنامه را دارد، ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد».پی نوشت:1. See: Cook j. d. "Legislative guide to separation of powers", Legislative Service bureau , December 2002, available online at: http://www.legis.state.ia.us.2. See: "Separation of powers in a constitutional democracy'', a Conference in Blantyre, Malawi, 28-31 January, 2003, Available online at: http//www.ifes.org.3. ''Checks and balances''.4. طبق اصل 71 قانون اساسی «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی میتواند قانون وضع کند».5. همچنین ر.ک: به نظر 1065/21/79-30/7/1379 شورای نگهبان در پاسخ به نامههای 10470/79/1 مورخ 17/7/1379 و 5048/1 مورخ 26/7/1379 رئیس قوه قضائیه. 6. ر.ک: به نظر 5599- 7/12/1364 شورای نگهبان در پاسخ به نامه شماره 1406ـ ب مجلس شورای اسلامی.7. مصاحبه آقای دکتر الهام.8. همان.9.
اصل 59: «در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد».10. اصل 112: «مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت نظام در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان، خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با درنظرگرفتن مصلحت نظام، نظر شورای نگهبان را تأمین نکند و مشاوره در اموری که رهبری به آنان ارجاع میدهد و سایر وظایفی که در این قانون ذکر شده است به دستور رهبری تشکیل میشود. اعضای ثابت و متغیر این مجمع را مقام رهبری تعیین مینماید....» و بند 8 اصل 110: «حل معضلات نظام که از طرق عادی، قابل حل نیست از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام».11. در ذیل اصل 176 آمده است: «مصوبات شورای عالی امنیت ملی، پس از تأیید مقام رهبری قابل اجراست».منابع و مآخذ1. قرآن کریم.2. آلتمن، آندرو، درآمدی بر فلسفه حقوق، ترجمه بهروز جندقی با مقدمه و بررسی انتقادی سیدابراهیم حسینی، قم: مؤسسه آموزشی و پژوهشی امام خمینی(ره)، 1385.3. استوارت میل، جان، رسالهای درباره آزادی، ترجمه جواد شیخالاسلامی، تهران: انتشارات علمی و فرهنگی، 1375.4. بوشهری، سیدجعفر، حقوق اساسی تطبیقی، تهران: گنج دانش، 1376.5. جوادی آملی، عبدالله، ولایت در قرآن، قم: مرکز نشر فرهنگی رجاء، 1367.6.
-------------، ولایت فقیه؛ ولایت فقاهت و عدالت، قم: مرکز انتشارات اسراء، چ4، 13837. حائری، سیدکاظم، بنیان حکومت در اسلام، تهران: وزارت ارشاد اسلامی، 1364.8. حمیدیان، حسن، نظارت بر قانونگذاری در ایران و ایالات متحده، تهران: نشر دادگستر، 1389.9. خامنهای، سیدمحمد، مقاله «اصل چهارم قانون اساسی»، مجله کانون وکلا، ش153-152، پاییز و زمستان 1369.10. صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی ج.ا.ا، ج2، اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، 1364.11. طباطبایی مؤتمنی، منوچهر، آزادیهای عمومی و حقوق بشر، تهران: انتشارات دانشگاه تهران، 1370.12. -----------------، حقوق اساسی، تهران: انتشارات دانشگاه تهران،1380.13. عمید زنجانی، عباسعلی، فقه سیاسی، ج1، تهران: انتشارات امیرکبیر، 1373.14. ---------------، مبانی حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، تهران: انتشارات امیرکبیر، 1387.15. قاضیشریعتپناهی، ابوالفضل، بایستههای حقوق اساسی، تهران: نشر یلدا، 1373 .16. --------------------، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، تهران: انتشارات دانشگاه تهران: 1368.17. قانون اساسی ایالات متحده آمریکا.18. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.19. قانون اساسی جمهوری فرانسه.20. کاتوزیان، ناصر، مبانی حقوق عمومی، تهران: نشر دادگستر، 1377.21.
مرکز مالمیری، احمد، حاکمیت قانون؛ مفاهیم، مبانی و برداشتها، تهران: مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، 138522. مصباح یزدی، محمدتقی، حقوق و سیاست در قرآن، نگارش محمد شهرابی، قم: مؤسسه آموزشی و پژوهشی امام خمینی(ره)، 1377.23. ---------------، نگاهی گذرا به نظریه ولایت فقیه، قم: مؤسسه آموزشی و پژوهشی امام خمینی(ره)، 1389.24. منتسکیو، شارل بارون دو، روح القوانین، ترجمه علیاکبر مهتدی، تهران: امیرکبیر، 1362.25. مهرپور، حسین، «اصل چهارم قانون اساسی و قلمرو شمول آن»، مجله کانون وکلا، ش147- 146، بهار و تابستان 1368.26. نوروزی، محمدجواد، نظام سیاسی اسلام، قم: مؤسسه آموزشی و پژوهشی امام خمینی(ره)، 1379.27. نویمان، فرانتس، آزادی و قدرت و قانون، گردآوری و ویرایش، هربر مارکوزه، ترجمه عزتالله فولادوند، تهران: خوارزمی، 1373.28. ورعی، سیدجواد، مبانی و مستندات قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (روند تدوین و بازنگری قانون اساسی)، قم: دبیرخانه مجلس خبرگان رهبری، 1386.29. وکیل، امیرساعد و عسکری، پوریا، قانون اساسی در نظم حقوقی کنونی، زیر نظر دکتر عباسعلی کدخدایی، تهران: مجمع علمی و فرهنگی مجد، چ3، 1388.30. هاشمی، سیدمحمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج1و2 تهران: نشر دادگستر، 1378.31. هایک، فردریش آوگوست، «دموکراسی به کجا میرود؟»، مندرج در: هایک در سنگر آزادی، ترجمه عزتالله فولادوند، تهران: لوح فکر، 1382.32.
---------------- ، «آزادی اقتصادی و حکومت انتخابی» مندرج در: هایک در سنگر آزادی، ترجمه عزتالله فولادوند، تهران: لوح فکر، 138233. Cook j. d. "legislative guide to separation of powers", legislative service bureau , December 2002, available online at: http://www.legis.state.ia.us.34. "Separation of powers in a constitutional democracy", a Conference in Blantyre, Malawi, 28-31 January, 2003, Available online at: http//www.ifes.org.سید ابراهیم حسینی: استادیار گروه حقوق مؤسسه آموزشی و پژوهشی امام خمینی(ره).فصلنامه حکومت اسلامی شماره 66ادامه دارد....
21:26 - 16 اسفند 1394
38 بازدید
1 پاسخ