نظارت بر عملكرد بودجه و برنامه موفق نبوده است
خبرگزاري فارس: بر اساس گزارش مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي در دوره ششم ، «نظارت عملياتي، نظارت حين اجرا و هدف آن ممانعت از انحراف از هدفهاي برنامه است. به دلايل مختلف، اين نوع از نظارت در نظام بودجه و برنامه‌اي كشور در طول سالهاي اجراي برنامه‌ها با موفقيت روبرو نبوده است.»
به گزارش خبرنگار اقتصادي خبرگزاري فارس، بر اساس گزارش «مسئوليت محاسباتي و نظارتهاي مالي و عملياتي» خلاصه دلايل عدم توفيق نظارت عملياتي در اين گزارش به شرح ذيل اعلام شده است:
قانونمندي:
اگرچه در قانون نظارت كاستيهاي بسياري مشاهده مي‌شود، اما مشكل اصلي نظارت بر عمليات دستگاههاي اجرايي نارسايي در قانون‌پذيري است.
دستگاههاي اجرايي رعايت بخشنامه‌ها و دستوالعملهاي اجرايي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي را لازم ندانسته و نوعي تمايل به انحراف از ضوابط اجرايي وجود دارد.
عدم ارتباط برنامه و بودجه:
به رغم آن كه همواره هدف نظارت را مطابقت عمليات اجرايي با اهداف برنامه تعريف مي‌كنيم، بين اين دو موضوع غالبا جدايي وجود دارد. آن چه در عمل اتفاق مي‌افتد تنظيم و تصويب سند برنامه و سپس تصويب بودجه سالانه، غالبا با اهداف برنامه بي‌ارتباط است. ضعيف بودن انديشه كار جمعي و تعاون و عدم و تجزيه و تحليل هر تصميمي در ارتباط با منافع كلان جامعه سبب مي‌شود، طرحهايي كه براي اجرا انتخاب مي‌شوند، غالبا بر اثر فشارهاي سياسي يا درخواستهاي منطقه اي برگزيده شوند. بدين ترتيب، غالبا بر اثر فشارهاي سياسي يا درخواستهاي منطقه‌اي برگزيده شوند. بدين ترتيب، بين برنامه، بودجه طرح و عمليات آن ارتباطي برقرار نمي‌شود تا نظارت براي بررسي تحقق هدفهاي برنامه در طرح انجام شود.
فقدان مطالعات پايه در طرحهاي عمراني:
علي رغم تاكيد قانون برنامه و بودجه و قوانين برنامه 5 ساله براي انجام مطالعات توجيهي، فني، اقتصادي، اجتماعي و زيست محيطي، اين نوع مطالعات به دليل اين كه طرحها بيشتر خلق‌الساعه و مبتني بر پيشنهاد صاحب منصبان سياسي است يا اصلا انجام نمي‌پذيرد يا به صورت ناقص انجام مي‌شود به نظر مي‌رسد مطالعات توجيهي طرحهاي جديد به دلايل زير انجام نمي‌شود:
- نگراني دستگاه اجرايي از توجيه ناپذير بودن آن
- مشكلات تبديل به پول كردن طرحها (نظير بيمارستانها)
- مشكلات بوروكراسي و احتمال به تصويب نرسيدن طرح
- افزوده شدن اعتبار طرح، و درج ارقام بسيار كلان در بودجه
- تاكيد بر يك يا دو نكته از اهداف و سياستهاي برنامه در راستاي توجيه‌پذير ساختن طرح، براي مثال تاكيد بر اشتغال، توليد و ...
- عدم احترام به قانون يا فقدان ضمانت اجرايي براي قوانين موضوعه
عدم مطابقت طرحها با ظرفيت اجرايي و توان مالي دولت:
از آن جا كه بين طرح و برنامه ارتباط معقولي وجود ندارد ومطالعات توجيهي نيز جدي گرفته نمي‌شود، تعداد زيادي طرح و پروژه پيشنهاد، تصويب و به اجرا گذاشته مي‌شود. اين نوع عمليات اجرايي از چند جهت قابل توجه است.
- باعث وجود تعداد بي‌شماري پروژه‌هاي نميه تمام مي‌شود،
- فقدان توانايي مالي و اجرايي در اتمام به موقع پروژه‌ها سبب طولاني‌تر شدن مدت اجرا مي‌شود. بنابراين از نظر زمانبندي اجرا موضوع نظارت منتفي مي‌شود، زيرا مبناي نظارت تامين اعتبار به موقع و به ميزان كافي است.
- وجود پروژه‌هاي نيمه تمام و عدم امكان تامين اعتبار و اجراي آنها، هزينه‌هاي سنگيني را به عنوان تعديل پيمانكار و ... به خزانه تحميل مي‌كند،
- عدم بهره‌برداري به موقع از پروژه‌ها سبب عاطل ماندن سرمايه و عدم النفع كلان مي‌شود.
عدم برآورد صحيح هزينه اجرايي طرح:
از آنجا كه طرح مورد مطالعه قرار نمي‌گيرد و هزينه آن به طور كامل و با رعايت عوامل تاثير‌گذار محاسبه نمي‌شود، ارقام مندرج در موافقتنامه‌هاي اوليه عملا به چندين برابر بالغ مي‌شود. بنابراين نظارت مالي نيز معنا و مفهومي پيدا نمي‌كند. زيرا تصويب كننده، اجرا كننده و ناظر مي‌دانند كه ارقام برآورد شده در مرحله نخستين صحيح نبوده و ناچار از افزايش اعتبار در مقاطع مختلف خواهند بود. به اين ترتب هزينه واحد، قيمت تمام شده و ... نيز محاسبه نيست.
در سالهاي اخير موضوع (زخمي كردن) طرح مورد توجه بوده است غالبا افراد ذي‌نفوذ سعي مي‌كنند، طرحي را حتي به رقم اندك در سال نخست آغاز كنند و اين اطمينان را دارند كه در سالهاي بعد به هر نحو ممكن به اجرا درخواهد آمد.
تاثير عوامل مختلف به ويژه روابط به اصطلاح سياسي در انتخاب و تصويب طرحها و پروژه‌ها:
اتلاف منابعي كه از اين جهت به سرمايه وارد مي‌شود و حتي به زيان تصميم‌گيرندگان ذي‌نفوذ مي‌انجامد، ارقام بسيار سنگيني را تشكيل مي‌دهد. به عنوان مثال مي‌توان به مجموعه‌اي از طرحهاي بيمارستاني اشاره كرد.
تصويب برخي پيشنهادات ارايه شده در جلسات علني مجلس باعث شده ارقام لايحه بودجه دولت دستخوش تغيير شود، در حالي كه اگر از ابتدا مطرح مي‌شد، امكان تامين اعتبار مورد نياز با روشهاي ساده‌تر و تبعات نامطلوب كمتر ميسر بود، مانند اختصاص سه در هزار كل اعتبارات جاري و عمراني برنامه‌ها به امور فرهنگي، علاوه بر اعتبارات مصوب. تصويب اين گونه پيشنهادها، ماهيتي ضد برنامه‌اي داشته و موجب بروز اختلال در نظام مالي شده است.
سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور:
اين سازمان به عنوان تنظيم كننده برنامه و بودجه تاكيد كننده شرح عمليات اجرايي طرحها و ناظر بر عمليات اجرايي بايد از جهات متعدد مورد توجه قرار گيرد. اين موضوع از همان ابتداي برنامه‌ريزي در ايران مورد توجه بوده است.
دكتر مشرف نفيسي در گزارش سال 1326 خود در اين باره مي‌نويسد، بايد سازماني مستقل براي سرپرستي و نظارت در اجراي برنامه ايجاد شود، كه تابع تحولات سياسي نباشد؛ لازم است افراد مسئول در اين مقوله بر مبناي لياقت و مصون از تحولات سياسي و بدون مداخله ديگران در عزل و نصبها و ... به كار بپردازند.
همچنين لازم است موضوع برنامه از روز نخست جنبه ملي پيدا كند و مافوق دستجات و احزاب قرار گيرد و به ملت فهمانده شود كه به نفع آنها است تا مشاركت آنان جلب شود.
اين موضع مستقل به ويژه در سالهاي اخير دچار دگرگوني شده و مديران واحدها بيشتر از طريق دستگاههاي اجرايي معرفي و منصوب مي‌شوند. اگر در درون سازمان هم رشد كرده باشند از گرايشهاي حزبي و سياسي مصون و مبري نيستند. انجام امور كارشناسي و برآورد ارقام مقدماتي بودجه و تعيين سقف اعتبارات دستگاههاي اجرايي يكي از مهمترين عوامل بودجه‌هاي سالانه است كه در سازمان برنامه و بودجه صورت مي‌گيرد. با توجه به اين كه اين برآوردها پايه و اساس بودجه قرار مي‌گيرد، بايد حداكثر تلاش به عمل آيد تا برآوردها متكي به تجزيه و تحليلهاي دقيق و فارغ از هرگونه ارزش داوري و اعمال سليقه‌هاي شخصي باشد. در حال حاضر در برخي موارد مسئولان بررسي بودجه دستگاهها در سازمان برنامه و بودجه حتي بيشتر از خود دستگاه اجرايي ذي‌ربط نسبت به افزايش بودجه دستگاه اصرار مي‌ورزند، با توجه به اين موضوع مي‌توان نتيجه‌گيري كرد كه سازمان از جهت مختلف زير آسيب ديده است:
- عدم اتكاي به نظرات كارشناسي
- ضعف جايگاه سازمان در هيات وزيران
- ضعف تخصصي كارشناسان
نارساييهاي قانوني:
فقدان نظام نظارت و كنترل منسجم عملياتي در بودجه سبب مي‌شود كه نظارت عملياتي به طور كامل انجام نشود:
- مشاهدات يا بازديد نظارتي در 50 تا 80 درصد پروژه‌هاي ملي صورت مي‌گيرد. در بقيه موارد عملا نظارتي در كار نيست و تخصيص منابع صرفا با درخواست دستگاه انجام مي‌شود.
- برخي از نهادها و موسسات كه به نحوي از بودجه دولت تامين مالي مي شوند به جهت وجود خلا‌هاي قانوني ملزوم به ارائه عملكرد فعاليتهاي خود به سازمان نيستند
- منظور كردن اعتباراتي تحت عنوان رديفهاي درآمد - هزينه‌اي كنترل سازمان بر عمليات اجرايي را محدود مي‌كند.
- وجود اعتبار خارج از شمول قوانين مالي و محاسباتي نيز به امر نظارت لطمه مي‌زند
- در نظام حسابداري و ذي‌حسابها مشكلات عديده‌اي وجود دارد
- وجود رديفهاي متمركز در تامين بودجه سالانه نظرات را دشوارتر مي‌كند
- براي بسياري از دستگاهها مقررات متنوع و خاصي وجود دارد.
- اعتبارات تحت عناويني از قبيل مناطق محروم و غيره تخصيصي مي‌يابد كه امكان نظارت بر آنها فراهم نشده است.
- شركتهاي بي‌شماري كه طي سالهاي اخير تحت پوشش ارگانهاي دولتي ايجاد شده‌اند، اجراي قانون و نظارت را دشوارتر مي‌كند.
تاثير عدم تمركز بر نظارت:
گرايش به عدم تمركز در تصميم‌گيري و اجرا و نظارت، الزام به رعايت هدفهاي برنامه را سست كرده و باعث رشد بسيار زياد شمار پروژه‌هاي بدون تامين منابع اعتباري شده است.
فقدان ضمانت اجرا براي تخلفات:
تخلفات عمراني از سوي مديران با جديت پيگيري نمي‌شود و نظام اداري در واقع به نوعي با ملاحظه كاري عمل مي‌كند.
عدم انجام وظيفه در نظارت بر فعاليتهاي جاري:
هر چند براي نظارت بر فعاليتهاي جاري نيز قانون برنامه و بودجه تدابيري انديشيده، اما در عمل ساز و كاري كه تحقق هدفهاي فعاليت هاي جاري را كنترل كند، طراحي و به كار گرفته نشده است. به همين سبب مبناي تعيين اعتبارات جاري نه انجام فعاليتهاي خاص به كميت و كيفيت معين، بلكه چانه‌زني مرسوم سنواتي و تقاضاي بوروكراسي است.
براساس اصل تنظيم بودجه بر مبناي عمليات و اصل تخصيص، تهيه و تنظيم بودجه و تخصيص اعتبارات بايد مبتني بر فعاليت و عملكرد دستگاه اجرايي باشد. در حال حاضر دستگاهها اعتبارات خود را بر مبناي چانه زني دريافت مي‌كنند و از دستگاه در مورد فعاليت يا عملكرد واقعي آنها پرسش نمي شود. در هنگام برآورد بودحه نيز شماري نيروي انساني و پرداخت يكي از ماههاي سال قبل مبنا قرار مي‌گيرد و كمتر سوال مي‌شود كه اين همه نيروي انساني، تجهيزات و امكانات بريا انجام كدام فعاليت و تحقق كدام هدف است، در مجموع براي فعاليتهاي جاري هدف و برنامه مشخصي وجود ندارد و بوروكراسي به جاي اين كه ابراز تحقق هدف شده و براي بقاي خود اعتبار مي‌گيرد.
باور نداشتن سازمان اداري كشور به كار برنامه‌اي:
سازمان اداري كشور با گذشت زمان و تحت تاثير عوامل مختلف، به دستگاه حجيمي تبديل شده كه از نظر توان و تخصص نارسا و فاقد انگيزه است. ساختار سازماني، با نيازها و وظايف روز متناسب نيست، تخصصها و وظايف ارتباط منطقي ندارند و سازماندهي برمبناي هدف صورت نگرفته است.
زمان تهيه گزارشهاي نظارتي:
تهيه و انتشار گزارشهاي نظارتي معمولا با تاخير حداقل چند ماهه همراه است كه امكان بهره گيري از مسايل مطرح شده در گزارش نظارتي و به كارگيري راه‌حل مناسب را از مسئولان سلب مي‌كند
برنامه اجرايي:
اجراي عمليات مطابق هدفهاي برنامه نيازمند تنظيم يك برنامه اجرايي است، اما چنين گامي برداشته نمي‌شود و ارتباط ميان برنامه و اجرا قطع است.
تاثيرپذيري بودجه از درآمد نفت:
نوسانهاي درآمد و تاثير آن بر بودجه، نظارت بر پروژه‌هاي عمراني را ناممكن مي‌سازد، به عبارت ديگر، وابستگي بخش اعظم درآمد بودجه و تاثيرپذيري ساير منابع درآمد بودجه از نفت و وابستگي ارزي برخي طرحهاي عمراني به ارزهاي حاصل از فروش نفت سبب اختلال در اجراي طرحهاي عمراني مي‌شود. در مواقعي كه اين منبع درآمدي كاستي مي‌گيرد، دولت به سبب الزام پرداخت هزينه‌هاي جاري كاهش را در هزينه هاي عمراني منعكس مي‌كند و نتيجه آن توقف، تاخير و طولاني شدن زمان اجراي طرحهاي عمراني است. بديهي است كه در چنين مواردي عمليات اجرايي مختل و زمان و هزينه از كنترل خارج مي شود.
انتهاي پيام/
16:20 - 24 شهریور 1383
1 بازدید
1 پاسخ